Ως εισηγήτρια στο «3rd Athens Conference on European Energy Law”, η Νεκταρία Καρακατσάνη ανέλυσε τους παράγοντες κινδύνου που ενέχει διαχρονικά και διεθνώς η υλοποίηση υποδομών ενέργειας, καθώς και τους τρόπους που οι κίνδυνοι αυτοί αξιολογούνται και αντιμετωπίζονται μέσα από το ευρωπαϊκό ρυθμιστικό πλαίσιο, ιδίως για διασυνοριακά έργα. Η κ. Καρακατσάνη ανέπτυξε τις μεθοδολογίες που εφαρμόζει η ΡΑΕ για τα έργα υποδομών, οι οποίες ενσωματώνουν και τις κατευθύνσεις του ACER. Τόνισε επίσης τις ασφαλιστικές δικλείδες που θεσπίζονται στην περίπτωση χορήγησης εξαίρεσης (από πρόσβαση τρίτων, ιδιοκτησιακό διαχωρισμό και τιμολόγια) σε υποδομές φυσικού αερίου, αναλύοντας την Απόφαση που εξέδωσε η ΡΑΕ από κοινού με τη Ρυθμιστική Αρχή Βουλγαρίας για τον αγωγό IGB.
Στη συνέχεια, το μέλος της ΡΑΕ αναφέρθηκε στις προκλήσεις που αντιμετωπίζουν σήμερα οι ενεργειακές υποδομές στην Ευρώπη, υπογραμμίζοντας την ανάγκη για συντονισμό και κοινό σχεδιασμό μεταξύ τομέων, ώστε να αξιοποιηθεί καλύτερα το υφιστάμενο δυναμικό και να αποτραπούν περιττές επενδύσεις. Μια τέτοια προσέγγιση, που βρίσκεται σε δοκιμαστικό επίπεδο, είναι τα δίκτυα φυσικού αερίου να αποτελέσουν μέσο αποθήκευσης της ενέργειας από ΑΠΕ. Είναι επίσης ενδεικτικό ότι το CEER, το Συμβούλιο των Ευρωπαίων Ρυθμιστών Ενέργειας, εξετάζει πλαίσιο για την απόσυρση διασυνοριακών υποδομών που υπο-αξιοποιούνται, με στόχο να μην επιβαρύνονται περαιτέρω οι καταναλωτές από τη διατήρησή τους.
«Υπάρχει πράγματι ένα φάσμα ρυθμιστικών κινήτρων για την ανάπτυξη κρίσιμων υποδομών, και επίσης μια πανευρωπαϊκή τάση για μια πιο συμμετρική προσέγγιση, ώστε να θεσπίζονται και οι αντίστοιχες υποχρεώσεις και κυρώσεις. Οι φορείς που υλοποιούν τα έργα οφείλουν να επιδεικνύουν την απαραίτητη αξιοπιστία. Γι’ αυτό και παρατηρούμε πλέον να συναρτάται η απόδοση (wacc) που καθορίζεται από τους ρυθμιστές με ρήτρες για καθυστερήσεις ή κίνητρα για πιο αποτελεσματική υλοποίηση, βασισμένη σε δείκτες κόστους, ποιότητας και αξιοπιστίας».
Η κ. Καρακατσάνη αναφέρθηκε σχετικώς στην εναλλακτική προσέγγιση που υιοθέτησε η Μεγάλη Βρετανία, η οποία βασίζεται σε έσοδα της διασύνδεσης που προκύπτουν με μηχανισμούς αγοράς, ενώ παράλληλα, θεσπίζει μια διασφάλιση κάτω και άνω ορίου στο ετήσιο έσοδο, μέσω της αναπροσαρμογής των χρεώσεων χρήσης των εθνικών συστημάτων. Πιλοτική εφαρμογή της νέας προσέγγισης αποτελεί η νέα ηλεκτρική διασύνδεση (ΝΕΜΟ) με το Βέλγιο, που αναμένεται να τεθεί σε λειτουργία στις αρχές του 2019. Αν ο βαθμός διαθεσιμότητας της διασύνδεσης υποχωρήσει κάτω από ένα επίπεδο ανοχής καταργείται αυτόματα η ασφαλιστική δικλείδα του προβλεπόμενου κάτω ορίου στο έσοδο της διασύνδεσης.
Ο Κανονισμός TEN-E
Η κ. Καρακατσάνη αναφέρθηκε αρχικά στον ευρωπαϊκό Κανονισμό 347/2013 για τις διασυνοριακές υποδομές (TΕΝ-Ε), που εισήγαγε την έννοια των έργων κοινού ενδιαφέροντος (PCI). Τα έργα αυτά ενέχουν ισχυρή πανευρωπαϊκή αξία, συμβάλλοντας ιδίως στην ενιαία ευρωπαϊκή αγορά, την ενσωμάτωση των ΑΠΕ, και την αποτελεσματική χρήση των δικτύων. Για τις περιπτώσεις αυτών των έργων, προβλέπεται ευνοϊκή ρυθμιστική αντιμετώπιση, ταχύτερη διαδικασία αδειοδότησης καθώς και δυνατότητα πρόσβασης σε ευρωπαϊκά κονδύλια χρηματοδότησης και επιχορηγήσεις.
Ο Κανονισμός ΤΕΝ-Ε υπήρξε ουσιαστικά η απάντηση στους θεμελιώδεις παράγοντες κινδύνου που αφορούν τις ενεργειακές υποδομές, όπως αναδείχθηκαν σε ειδική μελέτη, η οποία υπογράμμισε την αναγκαιότητα για:
-Τη βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, και ειδικότερα την ενίσχυση της διαφάνειας και της αξιοπιστίας καθώς και τη διασφάλιση της εύλογης απόδοσης των έργων.
-Την καλύτερη πρόσβαση σε πηγές χρηματοδότησης, μέσα από στοχευμένα εργαλεία, όπως επιχορηγήσεις, αναπροσαρμογή των σχημάτων δανεισμού από την Ευρωπαϊκή Επενδυτική Τράπεζα, και αξιοποίηση εταιρικών ομολόγων από τους Διαχειριστές δικτύων.
-Την απλοποίηση και επιτάχυνση αδειοδοτικών διαδικασιών, που σε αρκετές περιπτώσεις κυμαίνονταν μεταξύ 5 και 10 ετών.
-Την εισαγωγή ειδικών ρυθμιστικών κινήτρων για συγκεκριμένες κατηγορίες έργων, όπως διεθνείς διασυνδέσεις, υπεράκτια δίκτυα και κρίσιμες υποδομές για την ασφάλεια εφοδιασμού.
Αφετηρία του Κανονισμού η ανησυχία για υπο-επενδύσεις
Αξίζει να τονιστεί ότι αφετηρία για τον Κανονισμό TEN-E αποτέλεσε η εκτίμηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ότι κατά το διάστημα 2014-2020 θα απαιτούνταν 200 δις € επενδύσεων σε έργα με πανευρωπαϊκή σημασία, πέραν δηλαδή των έργων εθνικής διάστασης και των έξυπνων δικτύων, ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι του 2020. Παράλληλα ωστόσο, εκτιμήθηκε ότι για το 50% των έργων αυτών ελλοχεύει ο κίνδυνος της μη υλοποίησης.
Στο πλαίσιο αυτό, ήδη από το 2010, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καθόρισε σε συνεργασία με τα κράτη μέλη της ΕΕ, διαδρόμους προτεραιότητας για υποδομές ηλεκτρισμού, φυσικού αερίου και πετρελαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ο Κανονισμός 347/2013 θεσπίστηκε ώστε να διευκολύνει την υλοποίηση έργων που εντάσσονται στους διαδρόμους προτεραιότητας, συμβάλλοντας στην επίτευξη θεμελιωδών ενεργειακών στόχων, όπως η Ανταγωνιστικότητα, η Βιώσιμη Ανάπτυξη και η Ασφάλεια Εφοδιασμού.
Ο ρόλος των Ρυθμιστών στα Έργα Κοινού Ενδιαφέροντος
Η κ. Καρακατσάνη επισήμανε τον σημαντικό ρόλο των ρυθμιστών στα διάφορα στάδια αξιολόγησης και ωρίμανσης ενός έργου κοινού ενδιαφέροντος, από την αρχική αξιολόγηση, πριν δηλαδή την ένταξη του στη λίστα των PCIs, έως την ενδελεχή εξέταση του πλήρους φακέλου του έργου. Ο τελικός φάκελος περιέχει την ανάλυση κόστους οφέλους, το επιχειρηματικό σχέδιο που τεκμηριώνει τη βιωσιμότητά του, και προαιρετικά, μια προτεινόμενη κατανομή του κόστους μεταξύ των εμπλεκομένων χωρών. Η συγκεκριμένη συνιστώσα είναι ιδιαίτερα κρίσιμη. Ειδικότερα, η απόφαση για τον διασυνοριακό επιμερισμό του επενδυτικού κόστους (CBCA) που εκδίδουν οι ρυθμιστές των εμπλεκόμενων χωρών κατόπιν συνεργασίας, αποτελεί μια από τις αναγκαίες προϋποθέσεις για την υποβολή αιτήματος χρηματoδότησης από το ειδικό ταμείο CEF (Connecting Europe Facility).
Η απόφαση CBCA αντανακλά τα σχετικά οφέλη που προκύπτουν για τους καταναλωτές των χωρών. Μια συνήθης πρακτική είναι κάθε κράτος να αναλαμβάνει τα κόστη επενδύσεων που πραγματοποιούνται στο έδαφος του. Η προσέγγιση αυτή εφαρμόστηκε ενδεικτικά στην Απόφαση που εκδόθηκε πρόσφατα για την ηλεκτρική διασύνδεση Βουλγαρίας Ελλάδας (Maritsa East – Νέα Σάντα), όπου η ελληνική πλευρά ανέλαβε 9.7 εκατ. € και η Βουλγαρική 69.4 εκατ. €. Αξίζει επίσης να τονιστεί ότι για το εμβληματικό έργο της διασύνδεσης Γαλλίας – Ισπανίας, που απέσπασε περίπου 500 εκατ. € χρηματοδότησης από το CEF, ο Ισπανός ρυθμιστής τεκμηρίωσε ότι τα οφέλη που απορρέουν από το έργο Val de Saone είναι μεν υπαρκτά για τους καταναλωτές της Ιβηρικής χερσονήσου αλλά εξαρτώνται σημαντικά από το επίπεδο των τιμών LNG, ενώ και οι παραδοχές του Γάλλου ρυθμιστή για την τιμολόγηση τελικών πελατών στην Ισπανία δεν ήταν ακριβείς. Εν τέλει, η απόφαση CBCA κατέληξε σε πλήρη μετακύλιση του επενδυτικού κόστους στον Γάλλο Διαχειριστή Συστήματος φυσικού αερίου.
Είναι αξιοσημείωτο ότι από τις εκατοντάδες έργων που περιέχονται στους περιφερειακούς καταλόγους PCIs, μόλις 34 έχουν καταλήξει στο στάδιο της έκδοσης απόφασης επιμερισμού κόστους (CBCA). Σε 2 περιπτώσεις, η επίτευξη συμφωνίας μεταξύ δύο ρυθμιστών (Πολωνίας και Λιθουνίας) δεν ήταν εφικτή και υπήρξε παραπομπή των υποθέσεων στον ACER για την έκδοση της απόφασης επιμερισμού κόστους. Για την περίπτωση του αγωγού φυσικού αερίου, ο ACER προσδιόρισε αποζημίωση της Πολωνίας από τις άλλες εμπλεκόμενες χώρες, καθώς εντόπισε αρνητική επίδραση σε εθνικό επίπεδο. Στην περίπτωση της ηλεκτρικής διασύνδεσης τεκμηρίωσε όφελος για τη Λιθουανία και κατέληξε στην ανάληψη του κόστους από τον εθνικό Διαχειριστή.
Θα πρέπει να τονιστεί ότι το 2014, ο ACER εξέδωσε συστάσεις για τη ρυθμιστική αντιμετώπιση των έργων, τις οποίες επικαιροποίησε τον Δεκέμβριο του 2015, με στόχο μια συνεκτική και κατά το δυνατόν, ομοιογενή ρυθμιστική προσέγγιση. Στις κατευθυντήριες γραμμές περιλαμβάνονται: α) η ανάγκη για υποβολή αναφορών στους ρυθμιστές και τους εθνικούς διαχειριστές από τους project promoters, β) η ανάγκη για υποβολή αναλύσεων ευαισθησίας που θα συνοδεύουν τη μελέτη κόστους οφέλους, γ) η ανάγκη για αξιολόγηση της επίδρασης των επενδύσεων στις χρεώσεις χρήσης των εθνικών συστημάτων, δ) η ανάγκη για οριστική απόφαση, που θα διατηρεί τον επιμερισμό κόστους, ανεξάρτητα από το επίπεδο χρηματοδότησης, ώστε να παρέχεται νομική ασφάλεια. Στην ίδια κατεύθυνση, διενεργείται μια αποτύπωση από τον ENSTO-E των εθνικών προσεγγίσεων που εφαρμόζονται, ώστε να γίνουν καλύτερα κατανοητές και προκύψει μια τυποποίηση των σεναρίων και μεθοδολογιών που διέπουν τις αποφάσεις CBCA.
Η ρυθμιστική προσέγγιση για την αντιμετώπιση κινδύνων στην υλοποίηση των ενεργειακών υποδομών στην Ελλάδα
Γενικότερα, ο ρόλος του ρυθμιστικού πλαισίου για τις υποδομές είναι καταλυτικός, καθώς διασφαλίζει σταθερότητα, μέσα από τον καθορισμό ρυθμιστικών περιόδων τετραετούς διάρκειας και διαφάνεια ως προς τις επιμέρους παραμέτρους και μεθοδολογίες. Επιπλέον, η ρυθμιστική προσέγγιση περιορίζει ή και εκμηδενίζει τους κινδύνους στους οποίους εκτίθενται οι Διαχειριστές ή οι φορείς που αναπτύσσουν τις υποδομές.
Η μεθοδολογία που υιοθετεί η ΡΑΕ για τα δίκτυα ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου χαρακτηρίζεται ως υβριδική. Για τα λειτουργικά κόστη (opex), υιοθετεί μια προσέγγιση κινήτρων, θέτοντας ένα άνω όριο στο έσοδο, ενώ για τα επενδυτικά κόστη (capex) ακολουθεί τη λογική του κόστους υπηρεσίας.
Αναφορικά με τους επιμέρους κινδύνους, οι Διαχειριστές Συστημάτων ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου δεν εκτίθενται σε διακυμάνσεις ποσοτήτων (volume risk), καθώς υπο- ή υπερ-ανακτήσεις εσόδου, λόγω διαφοροποίησης όγκων, ενσωματώνονται στις χρεώσεις χρήσης επόμενων ετών, κατά την αναπροσαρμογή του απαιτούμενου εσόδου. Χρονικές καθυστερήσεις επίσης δεν επιβαρύνουν τους Διαχειριστές, στο βαθμό όμως που αυτές δικαιολογούνται επαρκώς. Τα έργα εντάσσονται στην Ρυθμιζόμενη Περιουσιακή Βάση από την έγκρισή τους (με συγκεκριμένες εξαιρέσεις) και υπάρχει η αναφορά σε έργα που τελούν σε εξέλιξη. Αποκλίσεις μεταξύ προϋπολογιστικών και απολογιστικών επενδυτικών δαπανών επίσης διευθετούνται μέσα από τις χρεώσεις χρήσης συστήματος.
Το συστηματικό ρίσκο, που αποτελεί κρίσιμη παράμετρο για τις υποδομές, αποτυπώνεται κατά τον καθορισμό της απόδοσης των επενδύσεων, καθώς εφαρμόζεται το μοντέλο CAPM. Η παράμετρος β ποσοτικοποιεί το ρίσκο της συγκεκριμένης αγοράς (market risk), ενώ λαμβάνεται υπόψη και το ρίσκο της χώρας (country risk).
Για έργα που χαρακτηρίζονται ως μείζονος σημασίας, κατά την έγκριση του δεκαετούς προγράμματος ανάπτυξης, η ΡΑΕ μπορεί να καθορίσει μια πρόσθετη απόδοση (wacc), που κυμαίνεται από 1 % έως 2.5%. Η επιπλέον αυτή απόδοση εφαρμόζεται για τον ηλεκτρισμό σε περίοδο 12ετίας και με αφετηρία την έναρξη λειτουργίας του έργου. Αντίστοιχα, στο φυσικό αέριο, έργα που το επενδυτικό τους κόστος υπερβαίνει τα 130 εκατ. €, εντάσσονται στη ρυθμιζόμενη περιουσιακή βάση από τη λειτουργία τους. Στο πλαίσιο αυτό, η επέκταση και αναβάθμιση της Ρεβυθούσας, η οποία κοινωνικοποιείται σε βαθμό 75%, θα ενταχθεί στη ΡΠΒ από το 2019.
Η κ. Καρακατσάνη αναφέρθηκε επίσης στην πρόσφατη διαβούλευση της ΡΑΕ για εφαρμογή κυρώσεων για καθυστερήσεις υλοποίησης διασυνδέσεων στα νησιά, που αποτέλεσε την αφετηρία για σχετική Γνωμοδότηση της ΡΑΕ προς το ΥΠΕΝ.
Τι ενεργειακές επενδύσεις απαιτούνται έως το 2040; Διαπιστώσεις και προβλέψεις του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας
1. Οι επενδύσεις που απαιτούνται στον τομέα της ενέργειας διεθνώς, κατά τις επόμενες δύο δεκαετίες, ανέρχονται στα 43 τρις $. Η πρόβλεψη αυτή αποτυπώνεται στην ετήσια έκθεση του Διεθνούς Οργανισμού Ενέργειας (World Energy Outlook, 2018) που παρουσιάστηκε τον προηγούμενο Νοέμβριο στο Λονδίνο.
2. Το 70% των επενδύσεων αυτών εκτιμάται ότι θα υλοποιηθεί από εταιρείες που βρίσκονται υπό δημόσιο έλεγχο ή θα λαμβάνει κάποιο εγγυημένο έσοδο, πλήρως ή μερικώς. Οι ενεργειακές επενδύσεις που αντανακλούν ιδιωτικές πρωτοβουλίες και αποζημίωση βασισμένη σε μηχανισμούς αγοράς (market-based) δεν υπερβαίνουν το 30%.
3. ‘Όπως αναδεικνύεται στην έκθεση του ΔΟΕ, το ενεργειακό μίγμα επαναπροσδιορίζεται πλήρως, με τις αλλαγές να είναι ακόμα πιο ισχυρές στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η κυριαρχία των ΑΠΕ υπογραμμίζει την ανάγκη για ευελιξία, ώστε να αντιμετωπίζονται οι στοχαστικές διακυμάνσεις τους.
4. Η μετάβαση στην οικονομία χαμηλών ρύπων απαιτεί μεταρρυθμίσεις που θα δημιουργήσουν ένα ανταγωνιστικό πλαίσιο για επενδύσεις σε δίκτυα, μονάδες παραγωγής με ευελιξία, αποθήκευση, εξοικονόμηση ενέργειας, και θα αποδεσμεύουν το δυναμικό της απόκρισης ζήτησης.
Οι παραπάνω διαπιστώσεις του ΔΟΕ υπογραμμίζουν ότι το ρυθμιστικό πλαίσιο είναι καταλυτικός παράγοντας για τις ενεργειακές επενδύσεις και οφείλει να εξελιχθεί, ώστε να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά της προκλήσεις της ενεργειακής μετάβασης, με το ελάχιστο κόστος για τους καταναλωτές.
