ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗ ΡΥΘΜΙΣΗ
μετά την υπ’ αριθμ. 176/2023 απόφαση της ολομέλειας του ΣτΕ
(Εκτός Σχεδίου Δόμηση – Οικισμοί)
Ο ΣΑΔΑΣ-ΠΕΑ προβληματίζεται ιδιαίτερα με την κατάσταση που επικρατεί, ενάμιση χρόνο τώρα, στις αδειοδοτήσεις και στον κλάδο των μελετών και κατασκευών που αφορούν στην εκτός σχεδίου δόμηση και στη δόμηση εντός οικισμών, μετά την απόφαση της ολομέλειας του ΣτΕ υπ’αριθμόν 176/2023. Το ΥΠΕΝ εξαγγέλλει επανειλημμένα άμεση Νομοθετική Ρύθμιση που θα ρυθμίζει, ή εγκύκλιο που θα διευκρινίζει το θέμα, χωρίς αποτέλεσμα μέχρι στιγμής και οι κατά τόπους ΥΔΟΜ λειτουργούν κατά βούληση με αποτέλεσμα να επιτείνεται το κλίμα ανασφάλειας δικαίου και να δημιουργούνται συνθήκες εν δυνάμει αυθαιρέτων κατασκευών.
Η απόφαση του ΣτΕ έχει τίτλο “Για την εκτός σχεδίου δόμηση δεν αρκεί το ελάχιστο εμβαδόν αλλά απαιτείται ήδη από το 1985 και η ύπαρξη προσώπου σε κοινόχρηστο χώρο (δρόμο)”.
Το θέμα που έχει τεθεί δεν είναι καινούριο και μάλιστα για ίδιο θέμα το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έχει ήδη προβεί στο σχετικά πρόσφατο παρελθόν σε δύο αποφάσεις πάλι με το ίδιο σκεπτικό (βλ. ΣτΕ 551/2008, ΣτΕ 3504/2010).
Παρόλα αυτά, η κεντρική πολιτεία όλα αυτά τα χρόνια ουδέποτε εξέδωσε νομοθετική ρύθμιση που να ενσωματώνει τις σχετικές αποφάσεις του δικαστηρίου ούτε σχετικές οδηγίες για την εφαρμογή των εν λόγω αποφάσεων.
Κάνοντας μία ανασκόπηση της ισχύουσας πολεοδομικής νομοθεσίας γύρω από τους κανόνες που ρυθμίζουν τη γενικώς εκτός σχεδίου δόμηση (εξαιρώντας περιοχές με επιπλέον ειδικά διατάγματα όπως Ζ.Ο.Ε., Γ.Π.Σ.κλπ, που ενδεχομένως προβλέπουν πιο συγκεκριμένες ρυθμίσεις ανάλογα την περιοχή), το πλαίσιο οριοθετείται από τον πρόσφατο Ν.4759/2020, τον Ν.3212/2003, το Π.Δ. 270Δ’/1985 και το Π.Δ. 538Δ’/1978.
Ανέκαθεν, το βασικό κανονιστικό εργαλείο της εκτός σχεδίου δόμησης αποτελεί το ΠΔ 270Δ’/1985 (για το οποίο είχε γνωμοδοτήσει θετικά το ΣτΕ με την υπ’αριθμ. 342/1985 γνωμοδότηση), το οποίο στην αρχική του δημοσίευση θέτει ως κανόνα αρτιότητας και οικοδομησιμότητας το εμβαδόν των 4000 τμ, χωρίς αναφορά για απαίτηση σε πρόσωπο σε κοινόχρηστο δρόμο ή εν γένει χώρο. (αρθ.1, παρ.1α). Ταυτόχρονα, για ακίνητα με πρόσωπο σε Διεθνείς, Εθνικές Επαρχιακές, Δημοτικές και Κοινοτικές οδούς ως και σε εγκαταλειμμένα τμήματά τους και σε σιδηροδρομικές γραμμές έθετε ως ελάχιστο πρόσωπο τα 45μ. (αρθ.1, παρ.1β).
Ο κανόνας των 4000 τμ χωρίς αναφορά σε πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο-δρόμο (και άλλες λοιπές γνώριμες, αλλά σταθερές, παραμέτρους σχεδιασμού, πχ. 15 μ από όρια, μέγιστη κάλυψη 10%) εμφανίζονται σταθερά στο πολεοδομικό δίκαιο ήδη από το 1928 (βλ. Π.Δ. 23-10-1928, αρθ.5).
Σημαντική τομή πραγματοποιείται με τον ν.3212/2003 (αρθ.10 παρ.1), ο οποίος θέτει την προϋπόθεση του προσώπου 25 μέτρων σε κοινόχρηστο δρόμο (πολλές φορές η Πολιτεία έχει προσπαθήσει με εγκυκλίους και διευκρινιστικές να ορίσει την έννοια του κοινόχρηστου χώρου ή δρόμου στις εκτός σχεδίου περιοχές). Ταυτόχρονα, όμως, επισημαίνεται ρητά στον ίδιο νόμο ότι η απαίτηση του προσώπου δεν έχει εφαρμογή για γήπεδα που προϋφίστανται της ισχύος του ν.3212/2003 (βλ. αρθ.23 παρ.3).
Εξάλλου, η κεντρική διοίκηση με την Εγκύκλιο 4490/29-1-04 (Εγκ-5/04) με διευκρινίσεις στον ν. 3212/2003, επισημαίνει ότι, «η ως άνω απαίτηση προσώπου, σύμφωνα με το Αρθ-23 παρ.3 του Ν-3212/03, δεν ισχύει για γήπεδα που έχουν κατατμηθεί πριν την 31-12-03, και έχουν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις κατά κανόνα ή κατά παρέκκλιση αρτιότητας, που ισχύουν στην περιοχή του ακινήτου».
Λαμβάνοντας κανείς κατά γράμμα την απόφαση ΣτΕ 176/2023, πρέπει να θεωρήσει με βεβαιότητα ότι τουλάχιστον τα τυφλά ακίνητα εκτός σχεδίου που προϋφίστανται του 1985 με εμβαδόν >4000 τμ είναι οικοδομήσιμα (θεώρηση όμως που, όπως εξηγήθηκε παραπάνω, έρχεται σε αντίθεση με το άρθ.23 παρ.3 του ν.3212/2003, βάσει του οποίου ορίζεται σαφώς ότι και τα προ 2003 δεν απαιτούν πρόσωπο). Επίσης, πάλι με βάση το γράμμα της απόφασης, το ίδιο ασφαλές συμπέρασμα πρέπει να προκύπτει και για τα τυφλά ακίνητα με χρόνο δημιουργίας μεταξύ 1978 -1985 και φυσικά για τα τυφλά που αυτοτελώς προϋφίστανται του ΠΔ 538Δ’/1978.
Για την έννοια των κοινόχρηστων δρόμων, το ΣτΕ με άλλες του αποφάσεις έχει ήδη θέσει το νομικό πλαίσιο γύρω από τους τρόπους με τους οποίους οι διαφόρων ειδών οδοί θεωρούνται νομίμως δημιουργημένοι και άρα νομίμως κοινόχρηστοι και ότι το εν λόγω ζήτημα οφείλει να αποτελεί αντικείμενο σχεδιασμού από το κεντρικό κράτος. (βλ. ΣτΕ 1671/2014, ΣτΕ 302/2017, ΣτΕ 665/2018, ΣτΕ 848/2018, ΣτΕ 2709/2018, ΣτΕ 1652/2019). Για τις αγροτικές οδούς προ του 1923, το ΣτΕ προχώρησε σε σειρά αποφάσεων (που έχουν ήδη γίνει αποδεκτές από το Υπουργείο, βλ. ΥΠΕΝ/ΔΠΟΛΣ/32143/827/21-04-2021) σύμφωνα με τις οποίες η αναγνώριση των οδών αυτών δεν μπορεί να γίνεται τμηματικά, αλλά πρέπει αυτοί να καταλήγουν σε ανώτερου επιπέδου άλλο αναγνωρισμένο δρόμο (πχ δημοτική, επαρχιακή, εθνική) και τέλος η απόφαση να εκδίδεται με Προεδρικό Διάταγμα. Υπάρχει λοιπόν σοβαρό ενδεχόμενο να δημιουργηθούν νέα προβλήματα με την όποια προσωρινή διευθέτηση επιχειρήσει η πολιτεία στο συνδυασμό των δύο ανωτέρω ζητημάτων (δρόμοι που διανοίχθηκαν και συντηρούνται από ΟΤΑ, δρόμοι που φαίνονται σε αεροφωτογραφίες προ 1977, δρόμοι που έχουν κωδικό ΕΚ στο Εθνικό Κτηματολόγιο) ως προς τη δυνατότητα να ευθυγραμμίζεται αυτή η διευθέτηση με όλο το πλαίσιο νομιμότητας, όπως αυτό ορίζεται νομολογιακά από το ανώτατο δικαστήριο.
Συμπερασματικά, έως ότου υπάρξει νομοθετική ρύθμιση που να ρυθμίζει το θέμα, θεωρούμε ότι:
Τα γήπεδα σε εκτός σχεδίου περιοχές (εκτός ΖΟΕ ή ΓΠΣ ή άλλα εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού, που τυχόν καταργούν πλήρως και με σαφήνεια τις σχετικές παρεκκλίσεις), τα οποία έχουν εμβαδόν άνω των 4000 τμ στερούμενα προσώπου σε νομίμως αναγνωρισμένο κοινόχρηστο δρόμο και αποδεδειγμένα υφίστανται προ της εφαρμογής του ν.3212/2003 (έλεγχος ουσιώδης για τον μελετητή μηχανικό και για την αρμόδια Υ.ΔΟΜ) είναι άρτια και οικοδομήσιμα κατά παρέκκλιση καθ’ ότι εκτός των άλλων αντίθετη ερμηνεία θα δημιουργήσει θέματα νομιμότητας πληθώρας ήδη εκδοθέντων και προς έκδοση αδειών.
Επισημαίνεται ότι, παρά τις πολλάκις εξαγγελθείσες και τρέχουσες προσπάθειες χωροταξικής και πολεοδομικής οργάνωσης του αστικού και εξωαστικού χώρου, στην Ελλάδα ακόμα κυριαρχούσα πολεοδομική πολιτική είναι η κάλυψη των αναγκών στέγασης (πραγματικών ή επενδυτικών), καθώς και των παραγωγικών, κοινωνικών, κοινωφελών λειτουργιών που συνδέονται με τον αστικό χώρο. Η ύπαιθρος δεν νοείται ως αυτόνομη χωρική ενότητα. Ό,τι δεν είναι δάσος (στο βαθμό που αυτό προστατεύεται) και αγροτική γη υψηλής απόδοσης, εκλαμβάνεται ως απόθεμα γης για την ικανοποίηση ποικίλων αναγκών δόμησης και επέκτασης του «σχεδίου πόλεως».
Κάθε κομμάτι γης, όπου και αν βρίσκεται, θεωρείται εν δυνάμει οικοδομήσιμο, προσφερόμενο να «αποδώσει» ως «εκτός σχεδίου» ή, στην καλύτερη περίπτωση, να ενταχθεί στο σχέδιο για α΄ ή β΄κατοικία και συναφείς χρήσεις.
Το φαινόμενο καλλιεργήθηκε με το ξεκίνημα της πολεοδομικής νομοθεσίας και γιγαντώθηκε σταδιακά. Με το Ν.Δ/γμα της 17.7.1923 καθορίζονται για πρώτη φορά στην Ελλάδα αρχές και διαδικασίες πολεοδομικού σχεδιασμού. Με το άρθρο 9 του πρωτοποριακού για την εποχή νομοθετήματος επιτρέπεται η επιβολή όρων για λόγους υγιεινής, ασφάλειας, αισθητικής, προς ανέγερση οικοδομών σε οικόπεδα «είτε εν ταις πόλεσι…, είτε εκτός τούτων».
Οι προθέσεις του νομοθέτη, συμβατές με τις τότε κοινωνικοοικονομικές συνθήκες, συμπληρώθηκαν με μεταγενέστερες τροποποιήσεις, έτσι όπως «βόλεψε» μεταπολεμικά τις ανάγκες για στέγαση και παραγωγικές χρήσεις.
Αργότερα, το Π. Δ/γμα της 6.10.1978 και στη συνέχεια αυτό του 1985 θεμελίωσαν την κυριαρχία της εκτός σχεδίου δόμησης για κάθε κατηγορία χρήσεων, από κατοικία μέχρι εμπορικά κέντρα.
Για οτιδήποτε δεν μπορούσε να χωροθετηθεί μέσα σε σχέδιο (λόγω όρων δόμησης, υψηλών αξιών γης κλπ), η πολιτεία αντί να επανεξετάσει τους πολεοδομικούς όρους, τα μέτρα και μέσα, ώστε αυτά να ανταποκρίνονται στις τρέχουσες εξελίξεις, έδινε λύση προσφεύγοντας στην εκτός σχεδίου δόμηση, προσαρμόζοντας ανάλογα το οικείο Δ/γμα.
Με τον τρόπο αυτό, έχει δημιουργηθεί η τρέχουσα πραγματικότητα όπου στην εκτός σχεδίου δόμηση μας προβληματίζει το γεγονός ότι επιχειρούν χιλιάδες συνάδελφοι, μελετητές, μικρομεσαίοι κατασκευαστές, κυρίως ελεύθεροι επαγγελματίες, αρχιτέκτονες και πολιτικοί μηχανικοί ενώ φαινόταν να αδυνατούν μέχρι πρόσφατα να την «εκμεταλλευτούν» οι μεγάλες κατασκευαστικές εταιρίες, λόγω της υψηλής ποιότητας κατασκευής, του κατακερματισμού των ιδιοκτησιών και της εξαιρετικά μικρής κερδοφορίας. Με τις δυνατότητες που παρέχονται πλέον με τα ΕΧΣ και άλλα πρωθύστερα, συχνά και επικρατέστερα, του γενικού Χωροταξικού Σχεδιασμού πολεοδομικά εργαλεία, διαφαίνεται ο στόχος των μεγάλων κατασκευαστικών και τουριστικών εταιρειών που είναι η κατάργηση της εκτός σχεδίου δόμησης και η δημιουργία συνεκτικών τουριστικών και όχι μόνο επενδυτικών ζωνών εντός των οποίων θα πραγματοποιούν την εν σειρά παραγωγή που έχει και τα ανάλογα κέρδη.
Οποιαδήποτε ρύθμιση προκριθεί θα πρέπει να λάβει υπ’ όψη:
- Τις τοπικές οικονομίες που αμέσως ή εμμέσως σχετίζονται με την οικοδομική δραστηριότητα.
- Τους εκατοντάδες χιλιάδες μικροϊδιοκτήτες, μη δασικών αγροτεμαχίων, που στήριξαν την ιδιοκτησία τους με ορίζοντα μία ανθρώπινη κατοικία είτε εξοχική είτε μόνιμη.
- Όποια πλεονεκτήματα της σύννομης εκτός σχεδίου δόμησης όπως, τον αποκεντρωτικό χαρακτήρα της, την πρόδηλη προστασία και διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος, ως πραγματικού οικιστικού κινήτρου, το πραγματικά χαμηλό Ποσοστό Κάλυψης, την, εν δυνάμει, εξαιρετική ποιότητα μελετών και κατασκευών και τη δημιουργία υποδομών που το κράτος δε θα προωθούσε ποτέ.
Όπου στην χώρα μας αλλά και διεθνώς, εφαρμόζεται συντεταγμένα το σύστημα αυτό και οι ελεγκτικοί μηχανισμοί δουλεύουν, έχει παρατηρηθεί ότι η προστασία του περιβάλλοντος είναι σε υψηλότερο επίπεδο από οπουδήποτε αλλού. Καθώς τον πρώτο λόγο έχουν οι ίδιοι οι χρήστες που προστατεύουν την περιουσία τους, προστατεύοντας και την ευρύτερη περιοχή τους, όχι μόνο με την παρουσία τους αλλά και με διάφορες εγκαταστάσεις. Το επικοινωνιακό τέχνασμα που χρησιμοποιείται για την διαπόμπευση όποιας εκτός σχεδίου κατασκευαστικής δραστηριότητας είναι να ταυτίζεται η εκτός σχεδίου δόμηση με την αυθαίρετη δόμηση για την οποία πλέον υπάρχουν τα συστήματα ελέγχου και αποτροπής όταν βέβαια συνυπάρχει και η ανάλογη πολιτική βούληση.
Ο ΣΑΔΑΣ -ΠΕΑ ζητά από ΥΠΕΝ, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα παραπάνω, να δρομολογήσει άμεσα τις απαραίτητες λύσεις ώστε να αρθεί το αίσθημα «ανασφάλειας δικαίου» που απειλεί κάθε αδειοδοτική και κατασκευαστική δραστηριότητα στις εκτός σχεδίου περιοχές αλλά και εντός οικισμών χωρίς κυρωμένο δίκτυο κοινοχρήστων χώρων.
Για την ΕλΕΜ
Μ. Φραντζή
Γ. Μαδεμοχωρίτης
