Με μεγάλο ενδιαφέρον διαβάσαμε την πρόσφατη έκθεση που ανάρτησε το Ελεγκτικό Συνέδριο με τίτλο: «Έργα δημόσιων φορέων: Αντιμετωπίζονται ως επενδύσεις με ορίζοντα τον κύκλο ζωής τους ή ως βραχύβιες παρεμβάσεις χωρίς μακροπρόθεσμο σχεδιασμό;». Το Ελεγκτικό Συνέδριο διερεύνησε κατά πόσο οι δημόσιοι φορείς αντιμετωπίζουν τα δημόσια έργα ως μακροπρόθεσμες επενδύσεις, διασφαλίζοντας τη λειτουργία και διαθεσιμότητά τους καθ’ όλο τον κύκλο ζωής τους. Η Έκθεση παρουσιάζει κάποια συμπεράσματα και ευρήματα, τα οποία έχουν ενδιαφέρον για όλους όσους εμπλέκονται στο Σύστημα Παραγωγής Δημοσίων Έργων στη χώρα μας, και ενδιαφέρονται για την προστασία του Δημοσίου Συμφέροντος, την υπεράσπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων για σύγχρονες και ασφαλείς Υποδομές, την περιβαλλοντική ισορροπία. Δυστυχώς η έρευνα έχει περιορισθεί μόνο σε Τεχνικές Υπηρεσίες ΟΤΑ Α’ και Β΄Βαθμού που πράγματι εκτελούν μεγάλο μέρος των Δημοσίων έργων, απουσιάζει όμως η έρευνα για τα μεγάλα έργα που εκτελούν κυρίως τα Υπουργεία (Υποδομών και Μεταφορών αλλά και Άμυνας, Πολιτισμού κλπ), αλλά και πλήθος ΝΠΔΔ. Δυστυχώς για τη σύνταξη της δε ρωτήθηκαν Ομοσπονδίες Εργαζομένων όπως η δική μας , με αξιοσημείωτη εμπλοκή στο Σύστημα Παραγωγής Δημοσίων Έργων.
Εισαγωγικά , εκκινεί με την παρατήρηση ότι: «Βασικός άξονας του παρόντος ελέγχου είναι η θεώρηση ότι τα δημόσια έργα αποτελούν κάτι πολύ περισσότερο από απλές κατασκευές. Είναι ουσιαστικά επενδύσεις που πραγματοποιούνται με στόχο να αποφέρουν μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα κοινωνικά οφέλη, δηλαδή σε όλο τον κύκλο ζωής τους.» Τα έργα που ελέχθηκαν ανά είδος είναι στον παραπάνω Πίνακα.
Α. Πρώτο συμπέρασμα είναι: «Δεν υφίσταται ένα ολοκληρωμένο σύστημα συνολικής διαχείρισης της αξιοποίησης των έργων καθ’ όλο τον κύκλο ζωής τους. Η υποχρέωση αξιολόγησης της σκοπιμότητας και βιωσιμότητας των έργων και η ουσιαστική διαβούλευση με το κοινό ούτε προβλέπονται με ενιαία και πλήρη ρύθμιση σε επίπεδο κανονιστικού πλαισίου ούτε διενεργούνται κατά κανόνα από τους φορείς.».
Όσον αφορά τη διαβούλευση επισημαίνει ότι: «Δεν προβλέπεται στάδιο διαβούλευσης με το κοινό και φορείς της κοινωνίας των πολιτών πριν από την έγκριση των ετήσιων τεχνικών προγραμμάτων10 ή μεμονωμένων έργων» και «Από τον έλεγχο προέκυψε ότι οι ελεγχόμενοι φορείς δεν εφάρμοσαν οικειοθελώς πριν τη λήψη των αποφάσεών τους για τον προγραμματισμό και την εκτέλεση δημοσίων έργων οποιαδήποτε διαδικασία διαβούλευσης με το ευρύ κοινό και φορείς της κοινωνίας των πολιτών, όπως με εμπορικά, βιοτεχνικά και επαγγελματικά επιμελητήρια, επαγγελματικούς συλλόγους, περιβαλλοντικές οργανώσεις, τοπικούς εμπορικούς και επαγγελματικούς σύλλογοι και οργανώσεις κ.λπ..»
Β. Όσον αφορά τα ελεγχόμενα Ολυμπιακά Έργα, η έκθεση είναι πολύ ευγενική: «Δυσχέρειες παρουσιάσθηκαν κατά την αξιοποίηση ορισμένων ολυμπιακών ακινήτων. Στην πρόκλησή τους συνέβαλαν η απουσία σχετικού σχεδιασμού και οι αλλεπάλληλες μεταβιβάσεις της αρμοδιότητας αξιοποίησης.». Επισημαίνει την απουσία οποιουδήποτε σχεδίου για τη μελλοντική χρήση τους: «Πλην όμως, δεν κατέστη δυνατή η ανεύρεση ενός τέτοιου ολοκληρωμένου σχεδίου στα αρχεία των αρμόδιων φορέων. Ο σχετικός φάκελος υποψηφιότητας της Αθήνας που συντάχθηκε και κατατέθηκε το 1997, περιείχε μόνο όμοιες για όλες τις εγκαταστάσεις, γενικόλογες προβλέψεις για τη μεταολυμπιακή αξιοποίηση. Επιπλέον, οι νόμοι 2730/1999 και 2947/2001 που εκδόθηκαν πριν από τους Ολυμπιακούς Αγώνες δεν αντιμετώπισαν το ζήτημα της μελλοντικής αξιοποίησης των μόνιμων ολυμπιακών υποδομών.»
Γ. Τρίτο συμπέρασμα είναι ότι: «Δεν έχει τεθεί σε λειτουργία ένα σύστημα συνολικής διαρκούς παρακολούθησης της συντήρησης των έργων. Δεν προγραμματίζονται κατά κανόνα συντηρήσεις και τακτικές επιθεωρήσεις, αλλά οι όποιες παρεμβάσεις λαμβάνουν χώρα κατόπιν αναφορών χρηστών ή έκτακτων βλαβών.» Μια έλλειψη που πολλές φορές έχει επισημάνει και η Ομοσπονδία μας και εκκινεί από την προβληματική Νομοθεσία : «Στη νομοθεσία υφίστανται σημαντικά κενά σχετικά με την καθιέρωση ενός ολοκληρωμένου προγράμματος συντήρησης των δημοσίων υποδομών και έργων. Κατ’ αρχάς, δεν προβλέπεται ρητά μια γενική υποχρέωση των φορέων να μεριμνούν για τη συντήρηση του συνόλου των υποδομών τους. Η μόνη σχετική πρόβλεψη που απαντάται, η υποχρεωτική συντήρηση του έργου από τον ανάδοχο κατά κανόνα για διάστημα 15 μηνών μετά την παραλαβή , δεν συνιστά ουσιαστική ρύθμιση για τη συνεχή και μακροπρόθεσμη φροντίδα του έργου καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής του. Επιπλέον, δεν έχει τεθεί σε λειτουργία μέχρι σήμερα ένα σύστημα καταγραφής των δημοσίων έργων ούτε, πολύ περισσότερο, ένα ολοκληρωμένο διαρκές σύστημα διαχείρισης και παρακολούθησης της συντήρησης αυτών». «Περαιτέρω, δεν προβλέπεται ρητά η εκπόνηση συνολικού πολυετούς και ετήσιου προγράμματος συντήρησης με βάση ορθολογικά κριτήρια και πρότυπα. Η νομοθεσία δεν προβλέπει με σαφήνεια τις διαδικασίες προγραμματισμού, εκτίμησης κόστους και δέσμευσης πόρων για τη συντήρηση των υποδομών. Απουσιάζουν επίσης οι προβλέψεις για την παρακολούθηση της εκτέλεσης και προόδου των εργασιών συντήρησης, καθώς και για την αξιολόγηση της κατάστασης των έργων». «Τέλος, δεν φαίνεται να υπάρχει ένας σαφής μηχανισμός με συγκεκριμένα αρμόδια όργανα και διαδικασίες για τη διενέργεια επιθεωρήσεων και για την έγκαιρη αναφορά και αποκατάσταση βλαβών και φθορών ανά κατηγορία έργων. Υφίστανται μόνο αποσπασματικές διατάξεις ή εγκύκλιοι, όπως για τη συντήρηση και επιθεώρηση των οδών, των φραγμάτων και των γεφυρών, την επιθεώρηση των σηράγγων και τον έλεγχο των ρεμάτων, οι οποίες όμως δεν συγκροτούν ένα συνεκτικό και ενιαίο σύστημα ρυθμίσεων.». «Επιπλέον, οι περισσότεροι φορείς δεν καταγράφουν με συστηματικό και λεπτομερή τρόπο τις συντηρήσεις και βελτιώσεις που πραγματοποιούνται στα πάγια τους. Στις εγγραφές του μητρώου παγίων, οι συντηρήσεις είτε δεν αποτυπώνονται καθόλου, είτε δεν συνδέονται με σαφήνεια με το αρχικό έργο».
Όσον αφορά τις συντηρήσεις: «Σε ορισμένες περιπτώσεις, η συντήρηση δημοσίων έργων ανατίθεται σε ανάδοχο, ενώ σε άλλες προβλέπεται η ανάθεση σε ανάδοχο της μελλοντικής συντήρησης ευρύτερων υποδομών (π.χ. περισσότερων σχολικών μονάδων ή ευρύτερου οδικού δικτύου) για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα (π.χ. ετήσιο, διετές, τριετές) χωρίς να προσδιορίζεται επακριβώς το φυσικό αντικείμενο. Αν και η πρακτική αυτή παρέχει περισσότερες διασφαλίσεις ως προς τη διενέργεια επιθεωρήσεων και την αποκατάσταση φθορών, δεν αίρεται η θεμελιώδης αδυναμία που σχετίζεται με την έλλειψη συστηματικού προγραμματισμού και καταγραφής των συντηρήσεων ανά υποδομή. Η έλλειψη αυτή δυσχεραίνει τον σαφή προσδιορισμό του φυσικού αντικειμένου, την καθοδήγηση του αναδόχου και την αποτελεσματική εποπτεία από την αναθέτουσα αρχή.» Ιδιαίτερο ενδιαφέρον όσον αφορά την υποχρηματοδότηση των αναγκαίων παρεμβάσεων συντήρησης έχει το παρακάτω εύρημα: «Η Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών ενός εκ των ελεγχόμενων φορέων εκτίμησε ότι απαιτούνται περίπου 4.000.000 ευρώ για άμεσες εργασίες συντήρησης στα σχολικά κτίρια, με τις ετήσιες δε διαθέσιμες πιστώσεις της τάξης των 170.000 ευρώ, καλύπτεται μόνον περιορισμένο μέρος των αναγκαίων παρεμβάσεων. Η Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών αναφέρει ότι ο εν λόγω φορέας τείνει να επικεντρώνεται σε νέες επενδύσεις, παραμελώντας το λειτουργικό και συντηρητικό κόστος υφιστάμενων έργων.» Στα παραπάνω συντείνει και «Το μέγεθος της αδυναμίας προγραμματισμού αποκαλύπτεται στην αδυναμία των φορέων να ανεύρουν τους φακέλους των έργων ή σημαντικών στοιχείων τους. Οι φάκελοι 35 έργων δεν προσκομίστηκαν και γι’ αυτόν τον λόγο δεν ελέγχθηκαν. Πρόκειται κυρίως για φακέλους έργων που εκτελέστηκαν πριν την τροποποίηση του χάρτη των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με τον ν. 3852/2010, η οποία επηρέασε την οργάνωση και τη διαθεσιμότητα των αρχείων» καθώς και (α) «Η συντριπτική πλειονότητα των φορέων δεν διαθέτει ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα διαχείρισης έργων. Η ψηφιοποίηση παρουσιάζει σημαντική ανομοιογένεια: σε ορισμένες περιπτώσεις έχουν ψηφιοποιηθεί μόνο τα έργα των ετών 2023-2024, σε άλλες μόνο τα έγγραφα με ψηφιακή υπογραφή ή εισερχόμενα από άλλες υπηρεσίες» και (β) «Διαπιστώθηκε ότι σε πολλές περιπτώσεις, οι ανάδοχοι δεν παρέδωσαν καν εγχειρίδια συντήρησης ούτε προεκτίμηση δαπάνης τακτικής συντήρησης και λειτουργίας, χωρίς να ληφθεί οποιοδήποτε μέτρο σε βάρος τους».
Δ. Ακολουθεί το συμπέρασμα ότι: «Δεν έχουν θεσπιστεί δείκτες απόδοσης σε σημαντικές κατηγορίες έργων, ενώ οι φορείς δεν ορίζουν τέτοιους δείκτες στα επιμέρους έργα που υλοποιούν, με αποτέλεσμα να δυσχεραίνεται η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους.» Ενδεικτικά «Έχουν θεσπισθεί ορισμένοι δείκτες απόδοσης ιδίως για την παρακολούθηση έργων αστικών λυμάτων, ύδρευσης όσον αφορά την ποιότητα του νερού, επί κτιρίων όσον αφορά την ενεργειακή τους απόδοση και διαχείρισης στερεών αποβλήτων. Σε σημαντικούς, όμως, τομείς, όπως η οδοποιία, τα λιμενικά έργα, τα αντιπλημμυρικά έργα, τα αρδευτικά έργα και τα φράγματα, δεν υπάρχουν καθορισμένοι δείκτες, παρόλο που θα μπορούσαν να οριστούν.»
Ε. Ιδιαίτερη επικαιρότητα έχει η επισήμανση: «Κατά την εκπόνηση των μελετών δεν σταθμίζονται επαρκώς κίνδυνοι, όπως ακραία καιρικά φαινόμενα, γεωτεχνικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες.». Τα παραδείγματα είναι χαρακτηριστικά: «1) Στη πλειονότητα των ελεγχθέντων αντιπλημμυρικών έργων δεν πραγματοποιήθηκε ρητή στάθμιση του κινδύνου ακραίων καιρικών φαινομένων και πλημμυρών. Μόνο σε μία περίπτωση είχε μελετηθεί η πλημμυρική τιμή με εικοσαετή ορίζοντα και είχε γίνει σχεδιασμός με περιθώρια ασφαλείας για ακραίες πλημμύρες. Σε ένα δε εκ των ελεγχθέντων αντιπλημμυρικών έργων παρουσιάστηκε περιστατικό πλημμύρας πλησίον του σημείου επέμβασης λίγους μόνο μήνες μετά την ολοκλήρωση των εργασιών κατασκευής, γεγονός που εγείρει ερωτήματα ως προς την επάρκεια της στάθμισης κινδύνων κατά τη μελέτη. 2) Σε έργο κατασκευής δικτύου αποχέτευσης ομβρίων η μελέτη δεν αξιολόγησε επαρκώς τον κίνδυνο υπερφόρτωσης του φυσικού αποδέκτη ποταμού σε περίπτωση αυξημένων βροχοπτώσεων, καθόσον βασίστηκε σε δεδομένα σχεδιασμού για βροχοπτώσεις με περίοδο επαναφοράς 10 ετών (Τ=10), χωρίς να λάβει υπόψη την πιθανή αύξηση της έντασης και συχνότητας ακραίων φαινομένων λόγω κλιματικής αλλαγής. 3) Έργο εκτροπής και διευθέτησης χειμάρρων που προγραμματίστηκε το έτος 2018 εκτελέστηκε βάσει μελέτης που είχε εκπονηθεί το έτος 2003 και η οποία με τη σειρά της είχε βασιστεί σε υδρολογικά δεδομένα προγενέστερης μελέτης, που είχε εκπονηθεί το έτος 1980. 4) Σε έργο κατασκευής κλειστού γυμναστηρίου δεν εκτιμήθηκε επαρκώς ο κίνδυνος υδρογεωλογικών επιπτώσεων από γειτνιάζοντα ποταμό, με αποτέλεσμα την πρόκληση σημαντικών ζημιών από πλημμύρες που έλαβαν χώρα κατά τα έτη 2009 και 2020, γεγονότα που οδήγησαν στην αναγκαιότητα εκτέλεσης έργου αποκατάστασης και στην περαιτέρω δημοσιονομική επιβάρυνση του φορέα. Παρά τα ανωτέρω, μέχρι σήμερα δεν έχουν ληφθεί τα απαραίτητα μέτρα προστασίας τόσο του κτιρίου όσο και του υπαίθριου χώρου….» Από πλευράς μας θα προσθέταμε εδώ ότι ο σχεδιασμός των αντιπλημμυρικών έργων με περίοδο επαναφοράς Τ=50, τείνει ήδη να ξεπεραστεί από τα συντελούμενα Φυσικά φαινόμενα. Ο αντισεισμικός σχεδιασμός των Δημόσιων Υποδομών από την άλλη φαίνεται να είναι πιο αποτελεσματικός, μέχρι στιγμής μια και τα Δημόσια κτίρια έχουν καλή συμπεριφορά μέχρι σήμερα σε σεισμικά φαινόμενα.
Στ. Το σημείο της Έκθεσης που όφειλε να αναδειχθεί παραπάνω γιατί αναδεικνύει τη βασική αιτία για τις περισσότερες δυσλειτουργίες είναι «Δεν παρέχονται επαρκείς εγγυήσεις για την άσκηση ουσιώδους επίβλεψης, καθόσον οι τεχνικές υπηρεσίες είναι υποστελεχωμένες, ενώ διαπιστώθηκαν σε αρκετές περιπτώσεις ελλείψεις στην τήρηση ημερολογίων και ανακεφαλαιωτικών εκθέσεων, περιορισμένη παρουσία των επιβλεπόντων, ανεπαρκής τεκμηρίωση των ελέγχων ποιότητας και μη αξιοποίηση της δυνατότητας ανάθεσης της επίβλεψης σε εξωτερικούς φορείς.» Δυστυχώς το Ελεγκτικό αντί να υποδεικνύει λανθασμένες και αποτυχημένες συνταγές που και το ίδιο έχει αναδείξει με προηγούμενες αποφάσεις του θα όφειλε να εστιάσει παραπάνω στην ακραία υποστελέχωση του συνόλου των Τεχνικών Υπηρεσιών και ειδικά με Επιστήμονες όπως οι Διπλωματούχοι Μηχανικοί με συγκεκριμένα στοιχεία, όπως αυτά που συστηματικά η Ομοσπονδία μας προβάλει (μείωση 40% του προσωπικού από το 2011 και μετά, έλλειψη ειδικοτήτων, πλήθος επιβλεπόμενων έργων ανά επιβλέποντα Μηχανικό, αδυναμίες μετακίνησης στον τόπο της επίβλεψης, αποτυχία προσέλκυσης επιστημόνων λόγω εξευτελιστικών αποδοχών, θηριώδεις ευθύνες ειδικά για τους Μηχανικούς κλπ).
Σωστά η έκθεση επισημαίνει: «Οι τεχνικές υπηρεσίες είναι υποστελεχωμένες. Σε περισσότερους από τους μισούς από τους ελεγχθέντες φορείς, η πληρότητα κυμάνθηκε σε ποσοστά κάτω του 50%, ενώ σε τέσσερις εξ αυτών καταγράφηκε στελέχωση μικρότερη του 33% της προβλεπόμενης στον Οργανισμό τους . Επίσης, σε πολλούς φορείς η πλειονότητα των υπαλλήλων δεν έχει συμμετάσχει σε προγράμματα επιμόρφωσης. Ελάχιστοι δε έχουν συμμετάσχει σε σεμινάρια αναφορικά σχετικά με τις αλλαγές που επέφερε ο ν. 4782/2021 στις διαδικασίες επίβλεψης έργων.» και συνεχίζει: «Επιπλέον, σε πολλούς φορείς δεν υφίστανται διακριτές εσωτερικές διαδικασίες λειτουργίας με σαφώς καθορισμένους ρόλους, καθήκοντα και κατανομή εργασιών για το προσωπικό. Στους περισσότερους φορείς δεν υπάρχουν διαφορετικά τμήματα για τον σχεδιασμό, την επίβλεψη και τον ποιοτικό έλεγχο των έργων, με αποτέλεσμα οι υπάλληλοι να επιφορτίζονται αδιακρίτως με τις σχετικές αρμοδιότητες, χωρίς σαφή καταμερισμό εργασίας. Ακόμα και σε φορείς όπου υπάρχει τυπικά μια οργανωτική δομή με κατανομή αρμοδιοτήτων, η υποστελέχωση συχνά οδηγεί στην πράξη σε αλληλοεπικάλυψη ρόλων και εργασιών μεταξύ των τμημάτων. Επιπλέον, σε πολλούς φορείς οι τεχνικοί υπάλληλοι των τεχνικών υπηρεσιών επιφορτίζονται και με άσχετα διοικητικής φύσεως καθήκοντα, όπως τη διαχείριση αιτημάτων δημοτών, τη σύνταξη και διεκπεραίωση γενικής αλληλογραφίας, την πρωτοκόλληση και αρχειοθέτηση εγγράφων, καθώς και τη συμμετοχή σε επιτροπές του Δήμου με μη τεχνικά καθήκοντα».
«Από τα στοιχεία που συλλέχθηκαν από τους φορείς σχετικά με την παρουσία των μηχανικών στον τόπο επίβλεψης των έργων κατά το τελευταίο τετράμηνο του 2023, προκύπτει ότι σε αρκετές περιπτώσεις η παρουσία τους ήταν ιδιαίτερα περιορισμένη. Συγκεκριμένα, καταγράφηκαν ποσοστά παρουσίας όπως 6%, 10%, 15%, 18%, 22% που αντιστοιχούν σε πολύ μικρό αριθμό ημερών παρακολούθησης των έργων σε σχέση με τις συνολικές ημέρες εκτέλεσής τους. Επιπλέον, ορισμένοι φορείς αδυνατούσαν να παρέχουν ακριβή στοιχεία για τον χρόνο παρουσίας των επιβλεπόντων, γεγονός που υποδηλώνει έλλειψη συστηματικής καταγραφής. Σε ορισμένους φορείς δεν εφαρμόστηκε καθόλου ή εφαρμόστηκε σπάνια η πρακτική ανάθεσης της επίβλεψης σε ομάδες μηχανικών με διακριτούς ρόλους, ακόμα και σε μεγαλύτερης κλίμακας έργα. Επιπλέον, ο ορισμός βοηθών επιβλεπόντων ήταν περιορισμένος. Η απουσία αυτών των πρακτικών φαίνεται να σχετίζεται και με τη γενικότερη υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών.»
Από πλευράς μας έχουμε αναδείξει πολλαπλά ότι η εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε ιδιώτες έχει τραγικές συνέπειες για την ασφάλεια των Υποδομών, το Δημόσιο Συμφέρον και το Περιβάλλον. Τα αναγκαία έργα που πρέπει να τρέξουν, η συντήρηση και λειτουργία των υφιστάμενων (γερασμένων και επικίνδυνων) Υποδομών, ο προσεισμικός έλεγχος, ο χωροταξικός σχεδιασμός, η διαχείριση και αντιμετώπιση των Φυσικών καταστροφών, η προστασία του Περιβάλλοντος, οι ελεγκτικές και αδειοδοτικές διαδικασίες, τα έργα στο χώρο του Πολιτισμού και Άμυνας απαιτούν τις γνώσεις και τη συμμετοχή Διπλωματούχων Μηχανικών. Μόνο με σοβαρά Οργανογράμματα, επαρκή στελέχωση με μόνιμο προσωπικό, χρηματοδότηση των έργων, αξιοπρεπείς αποδοχές, νομική κάλυψη και προστασία των Υπαλλήλων, σαφές και ξεκάθαρο θεσμικό Πλαίσιο για τις Δημόσιες Συμβάσεις, συνεχής επιμόρφωση και ενσωμάτωση σύγχρονων εργαλείων στο Σύστημα Παραγωγής Δημοσίων έργων μπορεί να βελτιωθεί η σημερινή εικόνα.
