A.ΚΟΤΣΩΝΗΣ – Εξέλιξη Συμβάσεων Υποδομών: Από τις Δημόσιες Συμβάσεις στις Παραχωρήσεις, ΣΔΙΤ, Πρότυπες Προτάσεις – Θεσμική Θωράκιση, Αξιολόγηση και Επιλογή με Διαφάνεια και Αξιοπιστία

«Εξέλιξη Συμβάσεων Υποδομών: Από τις Δημόσιες Συμβάσεις στις Παραχωρήσεις, ΣΔΙΤ, Πρότυπες Προτάσεις – Θεσμική Θωράκιση, Αξιολόγηση και Επιλογή με Διαφάνεια και Αξιοπιστία»

ΚΟΤΣΩΝΗΣ ΑΝΤΩΝΙΟΣ

ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΜΗΧΑΝΙΚΟΣ ΕΜΠ,MSc

Επίτιμος ΓΕΝΙΚΟΣ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗΣ

Υδραυλικών , Λιμενικών, Κτηριακών Υποδομών ΥΠ. Υ.ΜΕ.

 

 1 – ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΚΑΙ ΠΛΑΙΣΙΟ

1.1 Ο ρόλος των υποδομών στην ανάπτυξη και τη δημόσια πολιτική

Οι υποδομές – όπως οι οδικές αρτηρίες, τα δίκτυα ενέργειας, οι σιδηρόδρομοι, τα υδραυλικά έργα, φράγματα και οι ψηφιακές πλατφόρμες – αποτελούν θεμέλιο της οικονομικής ανάπτυξης, της κοινωνικής συνοχής και της περιφερειακής ισορροπίας. Δεν είναι απλώς τεχνικά έργα, αλλά στρατηγικά εργαλεία πολιτικής, που καθορίζουν:

• την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας,
• την ποιότητα ζωής των πολιτών,
• την ικανότητα μιας χώρας να προσελκύει επενδύσεις,
• και τη βιωσιμότητα του δημόσιου τομέα σε βάθος δεκαετιών.

Η Ελλάδα, όπως και τα περισσότερα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, βρίσκεται σήμερα σε μια νέα φάση επενδυτικού κύκλου. Οι υποδομές οφείλουν να ανταποκριθούν όχι μόνο στις άμεσες ανάγκες, αλλά και στις προκλήσεις της πράσινης μετάβασης, της ψηφιοποίησης, της βιώσιμης κινητικότητας και της ανθεκτικότητας σε φυσικές και κοινωνικοοικονομικές κρίσεις.

1.2 Από τις παραδοσιακές δημόσιες συμβάσεις στις σύνθετες μορφές συμβατικών σχημάτων

Για δεκαετίες, τα έργα υποδομών χρηματοδοτούνταν και εκτελούνταν κυρίως μέσω παραδοσιακών δημόσιων συμβάσεων: το Δημόσιο εκπονούσε μελέτες, χρηματοδοτούσε και κατασκεύαζε το έργο μέσω δημόσιων πόρων ή κοινοτικών προγραμμάτων.

Ωστόσο, η αυξανόμενη πολυπλοκότητα, το μέγεθος και το κόστος των έργων, καθώς και οι δημοσιονομικοί περιορισμοί των κρατών, οδήγησαν στην ανάγκη αξιοποίησης σύνθετων συμβατικών σχημάτων, τα οποία μεταφέρουν μέρος του κόστους, των κινδύνων και της τεχνογνωσίας στον ιδιωτικό τομέα. Οι σημαντικότερες εξελίξεις περιλαμβάνουν:

• Συμβάσεις Παραχώρησης (Concession Contracts – Συμβάσεις εκχώρησης δικαιώματος εκμετάλλευσης): ο ιδιώτης αναλαμβάνει τη χρηματοδότηση, κατασκευή, λειτουργία και συντήρηση του έργου, αποπληρώνεται μέσω δικαιωμάτων χρήσης (π.χ. διόδια).
• ΣΔΙΤ (Public-Private Partnerships – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα): ο ιδιώτης παρέχει ολοκληρωμένες υπηρεσίες (μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία), αποπληρώνεται από το Δημόσιο μέσω πληρωμών διαθεσιμότητας.
• Πρότυπες Προτάσεις (Unsolicited Proposals – Ιδιωτικές πρωτοβουλίες έργων): ο ιδιώτης υποβάλλει τεκμηριωμένη πρόταση για έργο υποδομής που δεν έχει προκηρυχθεί, αναλαμβάνοντας μελέτες και επενδυτική πρωτοβουλία.

Αυτές οι μορφές, γνωστές ως «2ης, 3ης και 4ης γενιάς» συμβάσεις, έχουν επεκτείνει σημαντικά το φάσμα δυνατοτήτων της δημόσιας πολιτικής, αλλά απαιτούν πολύ υψηλότερο επίπεδο σχεδιασμού, αξιολόγησης και διακυβέρνησης.

1.3 Η ανάγκη στρατηγικής επιλογής μορφής σύμβασης

Η επιλογή του κατάλληλου συμβατικού σχήματος δεν αποτελεί απλή διοικητική πράξη. Είναι μια στρατηγική απόφαση με μακροπρόθεσμες οικονομικές, κοινωνικές και δημοσιονομικές συνέπειες. Μια λανθασμένη επιλογή μπορεί να οδηγήσει σε:

• υπερβολικό κόστος χρηματοδότησης,
• ακατάλληλη κατανομή κινδύνων,
• μη βιώσιμες υποχρεώσεις για τις επόμενες γενιές,
• ή έργα που δεν ανταποκρίνονται στις πραγματικές ανάγκες.

Αντίθετα, μια σωστά τεκμηριωμένη επιλογή μπορεί να:

• μειώσει σημαντικά τη δημοσιονομική επιβάρυνση,
• επιταχύνει την υλοποίηση,
• προσελκύσει ποιοτικές επενδύσεις,
• και διασφαλίσει τη βιωσιμότητα και λειτουργικότητα του έργου για δεκαετίες.

Οι υποδομές δεν είναι μόνο έργα. Είναι επενδύσεις στο μέλλον – και η επιλογή του τρόπου υλοποίησής τους πρέπει να είναι τόσο τεκμηριωμένη και διαφανής όσο και οι ίδιες οι αποφάσεις πολιτικής που τις συνοδεύουν. Επομένως απαιτείται η ύπαρξη ενός ολοκληρωμένου πλαισίου στρατηγικής , τεχνικής και οικονομικής αξιολόγησης για την επιλογή της βέλτιστης μορφής σύμβασης υλοποίησης έργων υποδομών στην Ελλάδα.

 2 – ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ

2.1 Η εξέλιξη της κρατικής παρέμβασης στα έργα υποδομών

Η ιστορία των δημοσίων έργων είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την εξέλιξη του κράτους, της οικονομίας και των κοινωνικών αναγκών. Από τον 19ο αιώνα έως σήμερα, η σχέση κράτους – αγοράς – επενδυτών έχει μεταβληθεί δραστικά, διαμορφώνοντας διαφορετικά μοντέλα σύναψης και εκτέλεσης συμβάσεων υποδομών.
Η εξέλιξη αυτή μπορεί να συνοψιστεί σε τέσσερις διακριτές γενιές:

1. 1η Γενιά – Δημόσιες Συμβάσεις: Απόλυτη κυριαρχία του κράτους στον σχεδιασμό, χρηματοδότηση και υλοποίηση.
2. 2η Γενιά – Συμβάσεις Παραχώρησης (Concession Contracts): Μεταφορά χρηματοδοτικού και λειτουργικού ρίσκου σε ιδιώτες.
3. 3η Γενιά – ΣΔΙΤ (Public-Private Partnerships – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα): Συνεργατικά σχήματα με πληρωμές από το Δημόσιο.
4. 4η Γενιά – Πρότυπες Προτάσεις (Unsolicited Proposals – Ιδιωτικές πρωτοβουλίες έργων): Στρατηγική αξιοποίηση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας και καινοτομίας.

2.2 Η 1η Γενιά: Δημόσιες Συμβάσεις – Ο κρατικός ρόλος στο επίκεντρο

Καθ’ όλη τη διάρκεια του 20ού αιώνα, η υλοποίηση έργων υποδομών πραγματοποιούνταν σχεδόν αποκλειστικά μέσω παραδοσιακών δημοσίων συμβάσεων, με το κράτος να διαδραματίζει κυρίαρχο ρόλο:

• Ο δημόσιος φορέας (π.χ. Υπουργείο ή Δημόσια Επιχείρηση) εκπονούσε τις μελέτες.
• Χρηματοδοτούσε το έργο από τον κρατικό προϋπολογισμό ή ευρωπαϊκά ταμεία.
• Ανέθετε την κατασκευή σε ιδιώτες μέσω διαγωνισμών.
• Αναλάμβανε τη λειτουργία και συντήρηση μετά την ολοκλήρωση.

Η προσέγγιση αυτή προσέφερε απόλυτο έλεγχο στο Δημόσιο και πλήρη διαφάνεια στα δημόσια οικονομικά. Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου παρουσίασε σοβαρούς περιορισμούς:

• Δημοσιονομική αδυναμία χρηματοδότησης μεγάλων έργων.
• Καθυστερήσεις και υπερβάσεις κόστους λόγω γραφειοκρατίας.
• Περιορισμένη καινοτομία και τεχνογνωσία.
• Μετακύλιση όλων των κινδύνων στον κρατικό προϋπολογισμό.

2.3 Η 2η Γενιά: Συμβάσεις Παραχώρησης – Μεταφορά ρίσκου και αξιοποίηση της αγοράς

Η πρώτη σημαντική αλλαγή επήλθε με την εισαγωγή των Συμβάσεων Παραχώρησης (Concession Contracts) από τις δεκαετίες του 1980 και 1990. Σε αυτό το μοντέλο, το Δημόσιο εκχωρεί σε ιδιώτη:

• τη μελέτη και κατασκευή του έργου,
• τη χρηματοδότηση (μέσω ιδίων κεφαλαίων και δανεισμού),
• τη λειτουργία και συντήρηση για συγκεκριμένη περίοδο,
• και το δικαίωμα είσπραξης εσόδων από τους χρήστες (π.χ. διόδια, τέλη).

Κύρια χαρακτηριστικά:

• Μεταφορά σημαντικού μέρους του χρηματοοικονομικού και λειτουργικού κινδύνου στον ιδιωτικό τομέα.
• Αποπληρωμή του επενδυτή μέσω των εσόδων από τους χρήστες.
• Κίνητρα για αποτελεσματική λειτουργία και διατήρηση υψηλού επιπέδου υπηρεσιών.
• Συχνά, συμμετοχή του Δημοσίου μέσω επιδοτήσεων ή «συγχρηματοδότησης» (viability gap funding).

Η μορφή αυτή υιοθετήθηκε ευρέως σε μεγάλα έργα αυτοκινητοδρόμων στην Ελλάδα, όπως:

• Αττική Οδός
• Ολυμπία Οδός
• Μορέας
• Ιόνια Οδός

Παρά τα πλεονεκτήματά τους, οι παραχωρήσεις απαιτούν υψηλό επίπεδο προετοιμασίας και αυστηρή συμβατική εποπτεία, καθώς και διασφάλιση ότι οι κοινωνικές επιβαρύνσεις (π.χ. διόδια) είναι αποδεκτές και δίκαιες.

 

2.4 Η 3η Γενιά: ΣΔΙΤ – Δημόσιοι στόχοι με ιδιωτική τεχνογνωσία και διαθεσιμότητα

Η επόμενη φάση εξέλιξης ήρθε με τις ΣΔΙΤ (Public-Private Partnerships – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα), όπου η πληρωμή του ιδιώτη δεν προέρχεται από τους χρήστες αλλά από το Δημόσιο, μέσω πληρωμών διαθεσιμότητας (Availability Payments).

Βασικά χαρακτηριστικά:

• Ο ιδιώτης αναλαμβάνει μελέτη, χρηματοδότηση, κατασκευή, λειτουργία και συντήρηση.
• Το Δημόσιο καταβάλλει περιοδικές πληρωμές με βάση την απόδοση (π.χ. ποιότητα, διαθεσιμότητα, χρόνος λειτουργίας).
• Μεταφορά κινδύνου και τεχνογνωσίας στον ιδιωτικό τομέα.
• Ευελιξία για έργα χωρίς έσοδα από χρήστες (π.χ. σχολεία, νοσοκομεία, δικαστικά μέγαρα).

Η Ελλάδα έχει υλοποιήσει σημαντικά έργα ΣΔΙΤ, όπως:

• Συμπράξεις για σχολικά συγκροτήματα στην Αττική και Θεσσαλονίκη.
• Δικαστικά Μέγαρα  σε επιλεγμένες περιοχές
• Υποδομές διαχείρισης απορριμμάτων σε διάφορες περιφέρειες.

Το μοντέλο αυτό επέτρεψε την επιτάχυνση έργων με κοινωνικό χαρακτήρα και περιορισμένα ίδια έσοδα, ωστόσο απαιτεί ακριβή και μακροχρόνιο σχεδιασμό, ώστε οι πληρωμές να είναι βιώσιμες δημοσιονομικά.

2.5 Η 4η Γενιά: Πρότυπες Προτάσεις – Καινοτομία, ταχύτητα και αξιοποίηση ιδιωτικής πρωτοβουλίας

Η πιο πρόσφατη εξέλιξη είναι οι Πρότυπες Προτάσεις (Unsolicited Proposals – Ιδιωτικές πρωτοβουλίες έργων), οι οποίες εισήχθησαν θεσμικά στην Ελλάδα με τον Ν. 4965/2022. Σε αυτό το μοντέλο:

• Ο ιδιώτης υποβάλλει με δική του πρωτοβουλία ολοκληρωμένη πρόταση για έργο που δεν έχει προκηρυχθεί.
• Η πρόταση περιλαμβάνει τεχνική λύση, χρηματοοικονομικό μοντέλο, μελέτες σκοπιμότητας και στρατηγική υλοποίησης.
• Το Δημόσιο αξιολογεί την πρόταση και, αν την εγκρίνει, προκηρύσσει διαγωνισμό με βάση τα προτεινόμενα χαρακτηριστικά.

Πλεονεκτήματα:

• Αξιοποίηση της δημιουργικότητας και της καινοτομίας του ιδιωτικού τομέα.
• Επιτάχυνση έργων που δεν βρίσκονται σε ώριμη φάση προγραμματισμού.
• Ενίσχυση επενδυτικού ενδιαφέροντος και διεθνούς ανταγωνισμού.

Προκλήσεις:

• Απαιτείται αυστηρό και διαφανές πλαίσιο αξιολόγησης.
• Πρέπει να αποδεικνύεται το δημόσιο συμφέρον και να αποφεύγεται η μονομερής ωφέλεια υπέρ του ιδιώτη.
• Απαιτείται υψηλή θεσμική και τεχνική ικανότητα της δημόσιας διοίκησης.
• Απαιτείται να έχει εξασφαλιστεί η δυνατότητα χρηματοδότησης και ότι οι μελλοντικές γενιές δεν κληρονομούν δυσβάστακτες δεσμεύσεις.

2.6 Συνολική αποτίμηση της εξέλιξης

Η μετάβαση από τις δημόσιες συμβάσεις στις παραχωρήσεις, τις ΣΔΙΤ και τις πρότυπες προτάσεις αντικατοπτρίζει μια βαθιά αλλαγή στη φιλοσοφία σχεδιασμού και υλοποίησης υποδομών. Η αλλαγή αυτή χαρακτηρίζεται από:

• Μετατόπιση από το «κράτος-κατασκευαστή» στο «κράτος-στρατηγικό σχεδιαστή και ρυθμιστή».
• Μεγαλύτερη εμπλοκή της αγοράς, της καινοτομίας και των επενδυτών.
• Ανάγκη για πιο σύνθετα εργαλεία τεχνικής, οικονομικής και νομικής αξιολόγησης.
• Ενίσχυση της απαίτησης για διαφάνεια, θεσμική ικανότητα και μακροπρόθεσμη δημοσιονομική βιωσιμότητα.

Η κατανόηση αυτής της εξέλιξης είναι θεμελιώδης για την ορθή λήψη αποφάσεων στο μέλλον. Η επιλογή της κατάλληλης μορφής σύμβασης δεν είναι μόνο θέμα τεχνικής αποτελεσματικότητας, αλλά κυρίως εργαλείο άσκησης δημόσιας πολιτικής.

 3 – ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΚΑΙ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ

3.1 Η σημασία του θεσμικού πλαισίου στις δημόσιες συμβάσεις

Το θεσμικό πλαίσιο αποτελεί τον βασικό μηχανισμό μέσω του οποίου διασφαλίζεται ότι τα έργα υποδομών:

• εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον,
• διαχειρίζονται δημόσιους πόρους με διαφάνεια και αποδοτικότητα,
• κατανέμουν τους κινδύνους μεταξύ Δημοσίου και ιδιωτών με δίκαιο τρόπο,
• και συμμορφώνονται με το ενωσιακό και εθνικό δίκαιο.

Η ύπαρξη σαφών, σταθερών και προβλέψιμων κανόνων είναι θεμελιώδης για την προσέλκυση επενδύσεων, τη μείωση του χρηματοοικονομικού κινδύνου και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης πολιτών, αγορών και διεθνών οργανισμών.

 

3.2 Το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο – Από τον παραδοσιακό νόμο στις σύγχρονες ρυθμίσεις

Η εξέλιξη της νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα αντικατοπτρίζει την πορεία εκσυγχρονισμού του διοικητικού μηχανισμού και την ανάγκη εναρμόνισης με το ενωσιακό δίκαιο. Οι βασικοί σταθμοί είναι οι εξής:

3.2.1 Ν. 4412/2016 – Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών

Ο βασικός νόμος που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα. Εναρμονισμένος με την Οδηγία 2014/24/ΕΕ (Public Procurement Directive – Οδηγία για τις Δημόσιες Συμβάσεις) και την Οδηγία 2014/25/ΕΕ (Utilities Directive – Οδηγία για τους τομείς ύδατος, ενέργειας, μεταφορών και ταχυδρομείων), θεσπίζει τις αρχές της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και του ελεύθερου ανταγωνισμού.
Βασικές καινοτομίες:

• Κωδικοποίηση των διαδικασιών ανάθεσης.
• Ενίσχυση του ελέγχου νομιμότητας και προσυμβατικού ελέγχου.
• Εισαγωγή ηλεκτρονικών διαδικασιών μέσω του ΕΣΗΔΗΣ (Εθνικό Σύστημα Ηλεκτρονικών Δημοσίων Συμβάσεων).

3.2.2 Ν. 4413/2016 – Συμβάσεις Παραχώρησης

Εναρμονισμένος με την Οδηγία 2014/23/ΕΕ (Concession Contracts Directive – Οδηγία για τις Συμβάσεις Παραχώρησης), καθορίζει το πλαίσιο για τη σύναψη και εκτέλεση συμβάσεων παραχώρησης, τον τρόπο κατανομής κινδύνων, τις υποχρεώσεις των αναθετουσών αρχών και τις διαδικασίες επιλογής αναδόχου.

3.2.3 Ν. 3389/2005 – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ – Public-Private Partnerships)

Ο θεμελιώδης νόμος για τις ΣΔΙΤ στην Ελλάδα. Ρυθμίζει τη διαδικασία έγκρισης, τα στάδια αξιολόγησης, τον μηχανισμό κατανομής κινδύνων και τη χρηματοδότηση. Καθορίζει επίσης τον ρόλο της Διυπουργικής Επιτροπής ΣΔΙΤ και της Ειδικής Γραμματείας ΣΔΙΤ.

3.2.4 Ν. 4965/2022 – Πρότυπες Προτάσεις (Unsolicited Proposals – Ιδιωτικές Πρωτοβουλίες Έργων)

Ο πιο πρόσφατος νόμος, ο οποίος θεσμοθέτησε για πρώτη φορά την υποβολή έργων υποδομής με πρωτοβουλία ιδιωτών. Καθορίζει:

• το περιεχόμενο και τις απαιτήσεις των προτάσεων,
• τη διαδικασία αξιολόγησης και την υποχρέωση τεκμηρίωσης του δημοσίου συμφέροντος,
• την προκήρυξη ανοικτού διαγωνισμού στη βάση της πρότασης.

3.3 Το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο

Η εναρμόνιση με το ευρωπαϊκό δίκαιο αποτελεί υποχρέωση και αναγκαιότητα, καθώς οι δημόσιες συμβάσεις συνδέονται άμεσα με την ενιαία αγορά, τους κανόνες ανταγωνισμού και τις χρηματοδοτήσεις από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (European Structural and Investment Funds – Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία).

Οι κύριες Οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι:

• Οδηγία 2014/23/ΕΕ – Concession Contracts Directive (Οδηγία για τις Συμβάσεις Παραχώρησης)
• Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Public Procurement Directive (Οδηγία για τις Δημόσιες Συμβάσεις)
• Οδηγία 2014/25/ΕΕ – Utilities Directive (Οδηγία για τους τομείς ύδατος, ενέργειας, μεταφορών και ταχυδρομείων)

Οι Οδηγίες αυτές εισάγουν βασικές αρχές:

• Ίση μεταχείριση και διαφάνεια.
• Αναλογικότητα και αμοιβαία αναγνώριση.
• Απαγόρευση διακρίσεων λόγω εθνικότητας.
• Κατανομή κινδύνων και ευθύνης με βάση την οικονομική ουσία κάθε έργου.

3.4 Συμπληρωματικά εργαλεία και θεσμοί

Η αποτελεσματική εφαρμογή του θεσμικού πλαισίου προϋποθέτει λειτουργία εξειδικευμένων θεσμών και μηχανισμών. Στην Ελλάδα λειτουργούν:

• ΕΑΔΗΣΥ  ως συγχώνευση της ΕΑΑΔΗΣΥ (Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων): εποπτεύει την τήρηση των κανόνων και εκδίδει κατευθυντήριες οδηγίες και της Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ): επιλύει διαφορές στο προσυμβατικό στάδιο.
• Ελεγκτικό Συνέδριο: ασκεί συνταγματικά κατοχυρωμένο προσυμβατικό έλεγχο.
• Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ και Διυπουργική Επιτροπή ΣΔΙΤ: αρμόδιες για την έγκριση, αξιολόγηση και παρακολούθηση έργων ΣΔΙΤ.
• Τεχνικά Συμβούλια και Επιτροπές Αξιολόγησης: παρέχουν τεχνική και οικονομική τεκμηρίωση για την επιλογή συμβατικού μοντέλου.

3.5 Η ανάγκη θεσμικής σταθερότητας και προσαρμογής

Η εμπειρία της τελευταίας εικοσαετίας καταδεικνύει ότι η θεσμική αστάθεια, η αποσπασματική νομοθέτηση και η πολυδιάσπαση αρμοδιοτήτων συνιστούν δομικά εμπόδια στην αποτελεσματική υλοποίηση μεγάλων έργων υποδομής, ιδίως όταν αυτά εκτελούνται μέσω σύνθετων συμβάσεων με ιδιωτική συμμετοχή κεφαλαίων.

Οι συνεχείς τροποποιήσεις νομοθεσίας, η παράλληλη ύπαρξη διαφορετικών ερμηνευτικών κατευθύνσεων και η εναλλαγή αρμόδιων φορέων δημιουργούν αβεβαιότητα τόσο στο εσωτερικό της Δημόσιας Διοίκησης όσο και στην αγορά. Η αβεβαιότητα αυτή μεταφράζεται σε:

• αυξημένο χρηματοοικονομικό κόστος,
• ενσωμάτωση υψηλότερου «ασφαλίστρου κινδύνου» στις προσφορές,
• καθυστερήσεις στην ωρίμανση και συμβασιοποίηση,
• και τελικά σε επιβάρυνση του δημοσίου και διαγενεακού συμφέροντος.

Για να καταστούν οι συμβάσεις υποδομών ουσιαστικό εργαλείο στρατηγικής πολιτικής και όχι αποσπασματικής διαχείρισης έργων, απαιτούνται οι ακόλουθες θεσμικές παρεμβάσεις:

• Θεσμική σταθερότητα και αποφυγή συνεχών νομοθετικών αλλαγών

Οι σύνθετες συμβάσεις, όπως οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (PPP – Public–Private Partnership ) και οι Συμβάσεις Παραχώρησης (Concession Contract ), έχουν ορίζοντα ζωής που μπορεί να υπερβαίνει τα 30 έτη. Δεν είναι θεσμικά συμβατό να υπόκεινται σε κανονιστικό πλαίσιο που μεταβάλλεται διαρκώς.

Η σταθερότητα:

• μειώνει το αντιλαμβανόμενο ρίσκο επενδυτών και δανειστών,
• ενισχύει την τραπεζιμότητα (Bankability – Τραπεζιμότητα/Χρηματοδοτησιμότητα),
• και επιτρέπει μακροπρόθεσμο σχεδιασμό χωρίς ανάγκη διαρκούς επαναδιαπραγμάτευσης.

Θεσμική σταθερότητα δεν σημαίνει ακινησία, αλλά προσαρμογή μέσω δομημένων και συγκεντρωμένων αναθεωρήσεων, όχι μέσω αποσπασματικών τροποποιήσεων.

• Ενιαίο σημείο αναφοράς και κεντρικός φορέας τεχνογνωσίας και εποπτείας

Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι οι χώρες που διαχειρίζονται επιτυχώς σύνθετες συμβάσεις διαθέτουν κεντρική μονάδα ή ενιαίο σημείο αναφοράς  με τα εξής χαρακτηριστικά:

1. Συσσώρευση τεχνογνωσίας
   Η γνώση για τη δομή, αξιολόγηση και διαχείριση σύνθετων συμβάσεων είναι εξειδικευμένη και δεν μπορεί να αναπαράγεται από μηδενική βάση σε κάθε φορέα. Η ύπαρξη κεντρικού φορέα διασφαλίζει θεσμική μνήμη και τεχνική συνέχεια.
2. Ενιαία μεθοδολογία αξιολόγησης
   Ο φορέας αυτός μπορεί να επιβάλλει ενιαία πρότυπα για:
   • Συγκριτή Δημοσίου Τομέα (PSC – Public Sector Comparator – Συγκριτής Δημοσίου Τομέα),
   • Αξία για τα Χρήματα (VfM – Value for Money – Αξία για τα Χρήματα του Δημοσίου),
   • ανάλυση κινδύνων,
   • χρηματοοικονομικά μοντέλα.
3. Θεσμική αξιοπιστία έναντι αγοράς και θεσμών
   Η ύπαρξη κεντρικού σημείου αναφοράς αυξάνει την εμπιστοσύνη επενδυτών, τραπεζών και ευρωπαϊκών θεσμών, διότι διασφαλίζει ότι οι διαδικασίες δεν εξαρτώνται από περιστασιακές διοικητικές επιλογές.
4. Αποφυγή πολυδιάσπασης και αντιφατικών πρακτικών
   Η διάχυση αρμοδιοτήτων σε πολλαπλούς φορείς χωρίς κεντρικό συντονισμό οδηγεί σε:
   • διαφοροποιημένες ερμηνείες νομοθεσίας,
   • επανάληψη λαθών,
   • απώλεια εμπειρίας μετά από κάθε έργο.

Στο ελληνικό πλαίσιο, η αναβάθμιση του ρόλου του Υπουργείου Υποδομών, με ρητή αρμοδιότητα για όλες τις μορφές υποδομών (μεταφορικές, ενεργειακές, υδατικές, ψηφιακές, περιβαλλοντικές, λιμενικές) και όχι μόνο οδικές, θα μπορούσε να λειτουργήσει ως τέτοιο ενιαίο κέντρο αναφοράς.

Η συγκέντρωση:

• ενισχύει τη θεσμική συνοχή,
• επιτρέπει διατομεακή σύγκριση έργων,
• και μειώνει το διαρθρωτικό ρίσκο για το Δημόσιο.

Σε μακροχρόνιες συμβάσεις με ιδιωτικά κεφάλαια, η αξιοπιστία του Δημοσίου δεν κρίνεται μόνο από τη νομική ισχύ της σύμβασης, αλλά από την ικανότητα του κεντρικού θεσμού να την εφαρμόζει συνεκτικά και προβλέψιμα.

• Ενίσχυση διοικητικής ικανότητας με εξειδικευμένο προσωπικό

Η ύπαρξη κεντρικού φορέα χωρίς στελέχωση με:

• μηχανικούς μεγάλων έργων,
• οικονομολόγους έργων και ειδικούς στη χρηματοοικονομική μοντελοποίηση,
• νομικούς σύνθετων συμβάσεων,

δεν αρκεί. Η διοικητική ικανότητα αποτελεί παράγοντα άμεσης επίδρασης στο κόστος και στη διαπραγματευτική ισχύ του Δημοσίου.

• Συντονισμός με πολιτικές της Ε.Ε. και ενσωμάτωση βέλτιστων πρακτικών

Η συμμόρφωση με το ενωσιακό πλαίσιο και η αξιοποίηση κατευθυντήριων γραμμών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (EIB – European Investment Bank – Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων) ενισχύουν:

• τη διαφάνεια,
• τη θεσμική θωράκιση,
• και την αξιοπιστία των έργων.

• Εξειδίκευση της νομοθεσίας και σταθερές οδηγίες εφαρμογής

Η έκδοση όλων των προβλεπόμενων κανονιστικών πράξεων (Προεδρικών Διαταγμάτων, Υπουργικών Αποφάσεων) και, κυρίως, η καθιέρωση σταθερών και καθολικής εφαρμογής οδηγιών και εγκυκλίων δημιουργούν προβλέψιμο περιβάλλον. Η σταθερότητα διαδικασιών μειώνει τη διακριτική ευχέρεια και ενισχύει τη διαφάνεια.

Συνολική αποτίμηση

Η θεσμική σταθερότητα και η δημιουργία ενιαίου κέντρου τεχνογνωσίας δεν αποτελούν διοικητικές λεπτομέρειες. Συνιστούν προϋπόθεση αξιοπιστίας των σύνθετων συμβάσεων με ιδιωτικά κεφάλαια. Σε διαφορετική περίπτωση, η χώρα εμφανίζεται ως θεσμικά απρόβλεπτος αντισυμβαλλόμενος, γεγονός που αυξάνει το κόστος χρηματοδότησης και περιορίζει την ποιότητα επενδυτικού ενδιαφέροντος.

Η αξιοπιστία των σύνθετων συμβάσεων δεν κρίνεται μόνο από την οικονομική τους ανάλυση, αλλά από τη θεσμική ωριμότητα του κράτους που τις εφαρμόζει.

 4 – ΜΟΡΦΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΥΠΟΔΟΜΩΝ ΚΑΙ ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΕΠΙΛΟΓΗΣ

4.1 Εισαγωγή

Η επιλογή του κατάλληλου μοντέλου σύμβασης αποτελεί κρίσιμο στάδιο της διαδικασίας σχεδιασμού και υλοποίησης ενός έργου υποδομής. Δεν πρόκειται για τυπική διοικητική πράξη, αλλά για στρατηγική απόφαση που επηρεάζει:

• το συνολικό κόστος,
• τον χρόνο παράδοσης,
• τη διαχείριση κινδύνων,
• τη χρηματοοικονομική βιωσιμότητα,
• και τη μακροχρόνια λειτουργία του έργου.

Η λανθασμένη επιλογή μπορεί να οδηγήσει σε δυσανάλογες επιβαρύνσεις για το Δημόσιο ή τους πολίτες, σε νομικές αμφισβητήσεις και σε υποδομές που δεν ανταποκρίνονται στις ανάγκες. Αντίθετα, η ορθή επιλογή συμβατικού μοντέλου αποτελεί προϋπόθεση για την επιτυχή ολοκλήρωση, βιωσιμότητα και κοινωνική αποδοχή του έργου.

4.2 Δημόσιες Συμβάσεις – Πότε ενδείκνυνται

Οι Δημόσιες Συμβάσεις (1ης γενιάς) παραμένουν το καταλληλότερο εργαλείο όταν:

• Το έργο είναι μικρού ή μεσαίου μεγέθους και μπορεί να χρηματοδοτηθεί από τον κρατικό προϋπολογισμό ή ευρωπαϊκά προγράμματα.
• Ο χρόνος υλοποίησης είναι σχετικά σύντομος.
• Η τεχνική λύση είναι πλήρως ώριμη και οι απαιτούμενες μελέτες ολοκληρωμένες.
• Δεν υπάρχουν σημαντικοί λειτουργικοί ή εμπορικοί κίνδυνοι.
• Δεν προβλέπεται είσπραξη εσόδων από χρήστες.

Παράδειγμα: Κατασκευή επαρχιακού οδικού άξονα ή σχολικής μονάδας πλήρως χρηματοδοτούμενης από εθνικούς πόρους ή Ταμείο Ανάκαμψης.

4.3 Συμβάσεις Παραχώρησης – Πότε αποτελούν την καλύτερη επιλογή

Οι Συμβάσεις Παραχώρησης (Concession Contracts) (2ης γενιάς) είναι καταλληλότερες όταν:

• Το έργο έχει μεγάλη εμπορική αξία και μπορεί να παράγει σημαντικά έσοδα από χρήστες (π.χ. διόδια, τέλη).
• Το Δημόσιο επιθυμεί να μεταφέρει το κόστος χρηματοδότησης και το λειτουργικό ρίσκο στον ιδιώτη.
• Ο χρονικός ορίζοντας του έργου είναι μεγάλος (20–35 έτη).
• Απαιτείται υψηλό επίπεδο τεχνογνωσίας και ολοκληρωμένη λειτουργία – συντήρηση.
• Η δημοσιονομική ικανότητα του κράτους είναι περιορισμένη.
• Τεκμηριώνεται η πληρότητα και η ωριμότητα των απαιτούμενων μελετών

Παράδειγμα: Αυτοκινητόδρομοι μεγάλου μήκους με υψηλή κυκλοφορία ή λιμενικά έργα με σημαντική εμπορική δραστηριότητα.

Κριτήρια επιλογής:

• Επαρκής ζήτηση από χρήστες.
• Δυνατότητα ανάκτησης της επένδυσης.
• Αποδεκτό επίπεδο κινδύνου για τον ιδιώτη και το Δημόσιο.
• Διασφάλιση κοινωνικής αποδοχής των τελών χρήσης.
• Ύπαρξη δυνατότητας αυστηρής εποπτείας και ελέγχου από την Δημόσια Αναθέτουσα Αρχή

4.4 ΣΔΙΤ – Πότε είναι η ενδεδειγμένη λύση

Οι ΣΔΙΤ (Public-Private Partnerships – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα) (3ης γενιάς) είναι προτιμότερες όταν:

• Το έργο δεν παράγει ίδια έσοδα, αλλά απαιτείται μακροχρόνια διαχείριση και λειτουργία.
• Το Δημόσιο επιδιώκει υψηλά επίπεδα ποιότητας υπηρεσιών και συντήρησης.
• Υπάρχει ανάγκη για καινοτόμες τεχνικές λύσεις ή τεχνογνωσία που δεν διαθέτει ο δημόσιος τομέας.
• Η δημοσιονομική επιβάρυνση μπορεί να κατανεμηθεί σταδιακά σε βάθος χρόνου μέσω πληρωμών διαθεσιμότητας.
• Θέλουμε να επιτύχουμε βελτιστοποίηση κόστους κύκλου ζωής (Life-Cycle Cost).
• Υπάρχουν οι απαιτούμενες μελέτες για την ταχεία ολοκλήρωση της συμβασιοποίησης  και την τήρηση του χρονοπρογραμματισμού.

Παράδειγμα: Συγκροτήματα σχολείων, νοσοκομεία, μονάδες απορριμμάτων ή δικαστικά μέγαρα.

Κριτήρια επιλογής:

• Δυνατότητα μακροχρόνιας καταβολής πληρωμών από τον κρατικό προϋπολογισμό.
• Σαφής κατανομή κινδύνων και μηχανισμοί παρακολούθησης απόδοσης.
• Επαρκής τεχνική και διοικητική ικανότητα της αναθέτουσας αρχής.

4.5 Πρότυπες Προτάσεις – Πότε αξιοποιούνται βέλτιστα

Οι Πρότυπες Προτάσεις (Unsolicited Proposals) (4ης γενιάς) αποτελούν χρήσιμο εργαλείο όταν:

• Το έργο δεν περιλαμβάνεται σε υφιστάμενο προγραμματισμό, αλλά έχει στρατηγική σημασία.
• Ο ιδιωτικός τομέας εντοπίζει ευκαιρίες ή λύσεις που το Δημόσιο δεν έχει εντάξει ακόμη στα σχέδιά του.
• Απαιτείται επιτάχυνση στη διαδικασία ωρίμανσης και σχεδιασμού.
• Το κράτος επιθυμεί να προσελκύσει καινοτόμες λύσεις και νέες τεχνολογίες.
• Η δημόσια διοίκηση έχει την ικανότητα να αξιολογήσει και να ελέγξει την πρόταση με αντικειμενικότητα.

Παράδειγμα: Νέες σιδηροδρομικές συνδέσεις, ενεργειακοί διάδρομοι, logistics hubs.

Κριτήρια επιλογής:

• Τεκμηριωμένη αναγκαιότητα και δημόσιο συμφέρον.
• Διαφάνεια και ίσοι όροι ανταγωνισμού.
• Δυνατότητα αξιολόγησης και σύγκρισης της πρότασης με εναλλακτικά σενάρια.
• Τεκμηριωμένη δυνατότητα χρηματοδότησης και αποπληρωμής

4.6 Συνολική προσέγγιση και διαδικασία επιλογής

Η διαδικασία επιλογής του κατάλληλου μοντέλου πρέπει να ακολουθεί μια δομημένη και τεκμηριωμένη μεθοδολογία που περιλαμβάνει:

1. Ανάλυση σκοπιμότητας και στρατηγικής σημασίας του έργου.
2. Τεχνική ωρίμανση και εκπόνηση βασικών μελετών.
3. Οικονομική – χρηματοοικονομική αξιολόγηση με ανάλυση κόστους–οφέλους (Cost-Benefit Analysis – CBA).
4. Αξιολόγηση κινδύνων και ανάλυση βέλτιστης κατανομής.
5. Σύγκριση εναλλακτικών μοντέλων με τη χρήση δείκτη συγκριτικής αξιολόγησης (Public Sector Comparator – PSC – Συγκριτής Δημοσίου Τομέα ή Δημόσια Συγκριτική Κοστολόγηση).
6. Απόφαση επιλογής με πλήρη τεκμηρίωση και δημοσιοποίηση των αποτελεσμάτων.

Η παραπάνω μεθοδολογία, όταν εφαρμόζεται με διαφάνεια και τεχνική επάρκεια, διασφαλίζει ότι η επιλογή της μορφής σύμβασης ανταποκρίνεται στο δημόσιο συμφέρον και στις ανάγκες της κοινωνίας.

4.7 Ανάγκη ποιοτικής και ποσοτικής στελέχωσης της δημόσιας αναθέτουσας αρχής για τη διαφανή και αξιοκρατική διαδικασία επιλογής μορφής σύμβασης

Η ορθολογική και τεκμηριωμένη εφαρμογή της διαδικασίας που περιγράφεται στην παράγραφο 4.6 προϋποθέτει μια βασική αλλά συχνά υποτιμημένη συνθήκη: την ύπαρξη επαρκώς στελεχωμένης, ποιοτικά καταρτισμένης και θεσμικά ενισχυμένης δημόσιας αναθέτουσας αρχής. Χωρίς αυτήν, ακόμη και η πληρέστερη μεθοδολογία επιλογής μορφής σύμβασης παραμένει θεωρητική και ανεφάρμοστη στην πράξη.

Τα στάδια της ανάλυσης σκοπιμότητας, της τεχνικής ωρίμανσης, της οικονομικής και χρηματοοικονομικής αξιολόγησης, της ανάλυσης κινδύνων και της συγκριτικής αποτίμησης εναλλακτικών μοντέλων απαιτούν εξειδικευμένες γνώσεις, εμπειρία και διαθεσιμότητα ανθρώπινου δυναμικού. Η επιλογή μεταξύ δημόσιας σύμβασης, παραχώρησης, ΣΔΙΤ ή πρότυπης πρότασης δεν είναι μια απλή διοικητική κρίση, αλλά αποτέλεσμα σύνθετης τεχνικοοικονομικής επεξεργασίας, η οποία δεν μπορεί να υποκατασταθεί από εξωτερικούς συμβούλους χωρίς ισχυρή εσωτερική ικανότητα ελέγχου και αξιολόγησης από το Δημόσιο.

Ιδιαίτερα στις σύνθετες συμβάσεις, οι διαδικασίες ωρίμανσης είναι εκ φύσεως χρονοβόρες. Η εκπόνηση βασικών μελετών, η περιβαλλοντική αδειοδότηση, η ανάλυση εναλλακτικών τεχνικών λύσεων, η διαμόρφωση χρηματοοικονομικών μοντέλων και η αξιολόγηση κινδύνων απαιτούν χρόνο, συντονισμό και συνέχεια. Η έλλειψη επαρκούς στελέχωσης οδηγεί συχνά είτε σε καθυστερήσεις είτε, ακόμη χειρότερα, σε αποφάσεις που λαμβάνονται υπό πίεση χρόνου, με ελλιπή τεκμηρίωση και αυξημένο κίνδυνο σφαλμάτων.

Η επένδυση σε ποιοτικό και επαρκές εξειδικευμένο προσωπικό εντός της δημόσιας διοίκησης δεν αποτελεί κόστος, αλλά μακροπρόθεσμο όφελος. Η επιτυχής επιλογή της κατάλληλης μορφής σύμβασης μπορεί να μειώσει σημαντικά το συνολικό κόστος κύκλου ζωής ενός έργου, να περιορίσει τον κίνδυνο αποζημιώσεων και επαναδιαπραγματεύσεων και να διασφαλίσει ότι οι δημοσιονομικές επιβαρύνσεις κατανέμονται δίκαια στον χρόνο, χωρίς να μεταφέρονται δυσανάλογα στις επόμενες γενιές.

Παράλληλα, μια ισχυρή και επαρκώς στελεχωμένη αναθέτουσα αρχή ενισχύει τη διαφάνεια και την αξιοκρατία της διαδικασίας επιλογής. Όταν το Δημόσιο διαθέτει την τεχνογνωσία να αξιολογεί εναλλακτικά σενάρια, να αμφισβητεί παραδοχές και να ελέγχει προτάσεις ιδιωτών, μειώνεται δραστικά η πιθανότητα μονομερούς ωφέλειας υπέρ των αναδόχων και ενισχύεται η εμπιστοσύνη των πολιτών στη διαδικασία.

Συνεπώς, η ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Δημοσίου αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της στρατηγικής επιλογής μορφής σύμβασης. Χωρίς «ώριμο Δημόσιο», οι σύνθετες συμβάσεις μετατρέπονται από εργαλείο ανάπτυξης σε δυνητικό κίνδυνο για τα δημόσια οικονομικά. Με επαρκή στελέχωση, θεσμική μνήμη και τεχνική επάρκεια, μπορούν να αποτελέσουν μοχλό βιώσιμης ανάπτυξης και μακροχρόνιας ωφέλειας για το δημόσιο συμφέρον.

 5 – ΤΕΧΝΙΚΗ ΩΡΙΜΑΝΣΗ ΚΑΙ ΕΠΙΠΕΔΑ ΜΕΛΕΤΩΝ

5.1 Η σημασία της τεχνικής ωρίμανσης

Η τεχνική ωρίμανση αποτελεί το πρώτο και πιο κρίσιμο στάδιο στη διαδικασία προετοιμασίας ενός έργου υποδομής. Η ποιότητα, η ακρίβεια και η πληρότητα των τεχνικών μελετών που εκπονούνται πριν από τη λήψη της απόφασης για τη μέθοδο δημοπράτησης επηρεάζουν καθοριστικά:

• τον προϋπολογισμό και τη χρηματοοικονομική βιωσιμότητα,
• τον χρόνο υλοποίησης,
• τη σωστή εκτίμηση κινδύνων,
• την επιλογή του κατάλληλου συμβατικού μοντέλου,
• και τον κίνδυνο μελλοντικών καθυστερήσεων ή αποζημιώσεων.

Ανεπαρκώς ωριμασμένα έργα οδηγούν σε αναθεωρήσεις, νομικές διενέξεις, απώλεια χρηματοδοτήσεων και πρόσθετα κόστη, συχνά με σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις.

5.2 Τεχνική ωρίμανση και τρόπος υλοποίησης: η αλληλεξάρτηση

Η επιλογή του συμβατικού μοντέλου δεν μπορεί να γίνει ανεξάρτητα από το στάδιο ωρίμανσης του έργου. Αντίθετα, η τεχνική προετοιμασία πρέπει να προηγείται της οικονομικής και χρηματοοικονομικής ανάλυσης, καθώς:

• καθορίζει το τελικό αντικείμενο του έργου,
• επηρεάζει τον εκτιμώμενο προϋπολογισμό και την κατανομή κινδύνων,
• επιτρέπει τον υπολογισμό της Καθαρής Παρούσας Αξίας (Net Present Value – NPV) και άλλων δεικτών,
• και διαμορφώνει τις παραμέτρους αξιολόγησης (π.χ. εμπορική βιωσιμότητα, απαιτήσεις λειτουργίας, χρονοδιάγραμμα).

Χωρίς επαρκή τεχνική ωρίμανση, η οικονομική αξιολόγηση στερείται αξιοπιστίας και οι συγκρίσεις μεταξύ εναλλακτικών μοντέλων γίνονται παραπλανητικές.

5.3 Επίπεδα τεχνικής ωρίμανσης και απαιτήσεις ανά είδος σύμβασης

Το απαιτούμενο επίπεδο ωριμότητας διαφέρει σημαντικά ανάλογα με τη μορφή σύμβασης. Ο πίνακας που ακολουθεί συνοψίζει τις βασικές απαιτήσεις ωρίμανσης μελετών και που πρέπει να προηγούνται της σωστής δημοπράτησης έργων:

Μορφή Σύμβασης	Μελέτες που πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί από το Δημόσιο	Μελέτες που αναλαμβάνει ο Ιδιώτης	Επίπεδο ωρίμανσης
Δημόσια Σύμβαση	Προκαταρκτική, προμελέτη, οριστική, περιβαλλοντική, γεωτεχνική, απαλλοτριώσεις	–	Πολύ υψηλό
Παραχώρηση	Προκαταρκτική, βασική προμελέτη, περιβαλλοντική, προκαταρκτική γεωτεχνική, βασικός προσδιορισμός ΟΚΩ	Οριστική, εφαρμογής	Μέσο – Υψηλό
ΣΔΙΤ (Public-Private Partnerships – Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα)	Προκαταρκτική, προμελέτη, περιβαλλοντική, βασική γεωτεχνική	Οριστική, εφαρμογής	Μέσο
Πρότυπη Πρόταση (Unsolicited Proposal – Ιδιωτική πρωτοβουλία έργου)	Προκαταρκτική ή μόνο στρατηγική μελέτη σκοπιμότητας	Όλες οι υπόλοιπες	Χαμηλό – Μεταφέρεται στον ιδιώτη

5.4 Η ανάγκη για εθνικό πρόγραμμα μελετών

Η εμπειρία δείχνει ότι πολλές φορές η δημόσια διοίκηση επιχειρεί να αποφασίσει τη μορφή δημοπράτησης χωρίς να διαθέτει ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα τεχνικής προετοιμασίας. Αυτό οδηγεί σε καθυστερήσεις, αστοχίες σχεδιασμού και αυξημένο κόστος.
Για να αντιμετωπιστεί αυτό, απαιτείται:

• Στρατηγικός προγραμματισμός μελετών σε ορίζοντα 10–15 ετών για τα έργα εθνικής σημασίας.
• Δημιουργία κεντρικής υπηρεσίας τεχνικού σχεδιασμού στο Υπουργείο Υποδομών με αποκλειστική αρμοδιότητα την ωρίμανση έργων.
• Συνεργασία με πανεπιστήμια, ερευνητικά κέντρα και διεθνείς οργανισμούς για μεταφορά τεχνογνωσίας.
• Διαρκής επικαιροποίηση των μελετών βάσει νέων τεχνολογιών και περιβαλλοντικών απαιτήσεων.

5.5 Τεχνική ωρίμανση και κατανομή κινδύνων

Η επάρκεια της τεχνικής προετοιμασίας συνδέεται άμεσα με την κατανομή κινδύνων. Όσο πληρέστερες είναι οι μελέτες, τόσο περισσότερο μπορεί το Δημόσιο να προβλέψει και να διαχειριστεί τεχνικούς κινδύνους πριν τη δημοπράτηση.
Αντίθετα, ελλείψεις μεταφέρουν κινδύνους στον ανάδοχο, αυξάνοντας το κόστος των προσφορών ή οδηγώντας σε συμβατικές αξιώσεις και αποζημιώσεις.

5.6 Παραδείγματα επιπτώσεων ανεπαρκούς τεχνικής προετοιμασίας

• Καθυστερήσεις σε μεγάλα έργα αυτοκινητοδρόμων λόγω καθυστερημένων απαλλοτριώσεων, που προκάλεσαν αποζημιώσεις εκατοντάδων εκατομμυρίων ευρώ.
• Αναθεωρήσεις κόστους σε μεγάλα έργα  υποδομής λόγω ανεπαρκών γεωτεχνικών ερευνών.
• Αναστολές εργασιών λόγω μη ολοκληρωμένων περιβαλλοντικών εγκρίσεων.

5.7 Γιατί καθυστερούν οι συμβασιοποιήσεις των ΣΔΙΤ στην Ελλάδα

• Οι καθυστερήσεις στη συμβασιοποίηση έργων μέσω Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Public–Private Partnerships – PPPs) στην Ελλάδα δεν οφείλονται σε έναν και μόνο παράγοντα, αλλά στο σωρευτικό αποτέλεσμα θεσμικών, διοικητικών και τεχνικοοικονομικών αδυναμιών. Πρωτίστως, η πολυπλοκότητα των ΣΔΙΤ απαιτεί υψηλό βαθμό ωρίμανσης πριν από τη δημοπράτηση, ο οποίος συχνά δεν έχει επιτευχθεί επαρκώς. Ελλείψεις σε βασικές μελέτες, αβεβαιότητες ως προς τις απαλλοτριώσεις, περιβαλλοντικές εκκρεμότητες ή ασαφής κατανομή κινδύνων οδηγούν σε παρατεταμένες διαπραγματεύσεις και επανασχεδιασμό των συμβατικών όρων.
• Παράλληλα, η πολυδιάσπαση αρμοδιοτήτων μεταξύ διαφορετικών δημόσιων φορέων και υπηρεσιών επιβραδύνει σημαντικά τη διαδικασία. Η έλλειψη ενιαίου συντονισμού και θεσμικής συνέχειας καθιστά δύσκολη τη λήψη έγκαιρων αποφάσεων, ιδίως σε ζητήματα χρηματοοικονομικής δομής, κρατικών δεσμεύσεων και δημοσιονομικών επιπτώσεων, τα οποία απαιτούν εγκρίσεις από πολλαπλά επίπεδα διοίκησης.
• Σημαντικό ρόλο διαδραματίζει και η περιορισμένη διοικητική ικανότητα σε επίπεδο αναθετουσών αρχών. Η έλλειψη επαρκούς και εξειδικευμένου προσωπικού με εμπειρία σε σύνθετα χρηματοοικονομικά σχήματα οδηγεί σε αυξημένη εξάρτηση από εξωτερικούς συμβούλους, γεγονός που, αν δεν συνοδεύεται από ισχυρό εσωτερικό έλεγχο, επιμηκύνει τις διαδικασίες αντί να τις επιταχύνει.
• Τέλος, οι καθυστερήσεις ενισχύονται από τη φυσική επιφυλακτικότητα των χρηματοδοτών και των επενδυτών σε περιβάλλοντα όπου οι μακροχρόνιες δημοσιονομικές δεσμεύσεις δεν αποτυπώνονται με απόλυτη σαφήνεια ή όπου η κοινωνική αποδοχή του έργου παραμένει αμφισβητούμενη. Σε τέτοιες συνθήκες, η επίτευξη χρηματοοικονομικού κλεισίματος απαιτεί πρόσθετες εγγυήσεις, αναθεωρήσεις όρων και παρατεταμένο χρόνο ωρίμανσης.
• Οι καθυστερήσεις στις ΣΔΙΤ, συνεπώς, δεν αποτελούν απλώς ένδειξη γραφειοκρατικής δυσλειτουργίας, αλλά σύμπτωμα ανεπαρκούς προετοιμασίας και θεσμικής ωριμότητας. Η αντιμετώπισή τους προϋποθέτει ισχυρότερη τεχνική ωρίμανση, ενιαίο συντονισμό και ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας του Δημοσίου

5.8 Συμπεράσματα

Η τεχνική ωρίμανση αποτελεί θεμέλιο λίθο κάθε επιτυχημένου έργου υποδομής. Η επένδυση σε ολοκληρωμένες μελέτες πριν τη λήψη της απόφασης για το είδος της σύμβασης:

• μειώνει τον κίνδυνο καθυστερήσεων,
• ενισχύει τη διαφάνεια και την προβλεψιμότητα,
• επιτρέπει ρεαλιστικές οικονομικές αξιολογήσεις,
• και ενισχύει την εμπιστοσύνη πολιτών, επενδυτών και χρηματοδοτικών οργανισμών.

6. ΠΩΣ ΕΛΕΓΧΕΤΑΙ ΑΝ ΜΙΑ ΕΠΙΛΕΓΕΙΣΑ ΜΟΡΦΗ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΥΠΗΡΞΕ ΕΠΙΤΥΧΗΣ ΚΑΙ ΕΠΩΦΕΛΗΣ ΓΙΑ ΤΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΣΥΜΦΕΡΟΝ

6.1 Γιατί ο έλεγχος μετά την επιλογή είναι εξίσου κρίσιμος με την επιλογή

Η επιλογή της κατάλληλης μορφής σύμβασης για ένα έργο υποδομής – δημόσια σύμβαση, παραχώρηση, Σύμπραξη Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Public-Private Partnership – PPP) ή πρότυπη πρόταση – δεν αποτελεί από μόνη της εγγύηση επιτυχίας.
Αντιθέτως, η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι πολλά έργα που ξεκίνησαν με τεκμηριωμένες μελέτες απέτυχαν στην πράξη, είτε λόγω ανεπαρκούς παρακολούθησης, είτε λόγω μεταβολής παραδοχών, είτε λόγω αδυναμίας του Δημοσίου να ελέγξει την υλοποίηση.

Για τον λόγο αυτό, ο εκ των υστέρων έλεγχος (ex post evaluation) της επιλεγείσας μορφής σύμβασης είναι θεμελιώδες στοιχείο χρηστής διοίκησης και απαραίτητη προϋπόθεση για να διαπιστωθεί αν:

• το έργο εξυπηρέτησε πράγματι το δημόσιο συμφέρον,
• οι πολίτες επιβαρύνθηκαν δίκαια και αναλογικά,
• και αν οι μελλοντικές γενιές δεν κληρονομούν δυσανάλογα βάρη.

6.2 Τι σημαίνει «επιτυχία» για ένα έργο υποδομής από πλευράς Δημοσίου

Η επιτυχία ενός έργου δεν ταυτίζεται αποκλειστικά με την ολοκλήρωση της κατασκευής του. Για το Δημόσιο, επιτυχία σημαίνει ταυτόχρονη ικανοποίηση πολλαπλών και συχνά ανταγωνιστικών κριτηρίων, όπως:

• Τήρηση του συνολικού κόστους σε όρους κύκλου ζωής.
• Έγκαιρη παράδοση και διαθεσιμότητα του έργου.
• Ποιότητα κατασκευής και λειτουργίας σύμφωνα με τις συμβατικές προδιαγραφές.
• Αποδοτική κατανομή κινδύνων μεταξύ Δημοσίου και ιδιώτη.
• Αποδεκτή επιβάρυνση των χρηστών (π.χ. διόδια) ή του κρατικού προϋπολογισμού.
• Μετρήσιμα κοινωνικά και περιβαλλοντικά οφέλη.

Ο έλεγχος, επομένως, πρέπει να είναι πολυδιάστατος και όχι μονοσήμαντος.

6.3 Σύγκριση προβλέψεων και πραγματικών αποτελεσμάτων

Το πρώτο και βασικό βήμα αξιολόγησης είναι η συστηματική σύγκριση μεταξύ:

• των αρχικών προβλέψεων (τεχνικών, οικονομικών και χρηματοοικονομικών)
  και
• των πραγματικών αποτελεσμάτων κατά την υλοποίηση και λειτουργία.

Εξετάζονται ενδεικτικά:

• αν το τελικό κόστος κατασκευής αποκλίνει από το προβλεπόμενο,
• αν τα έσοδα (π.χ. κυκλοφορία και διόδια) επιβεβαιώνουν τις αρχικές παραδοχές,
• αν οι πληρωμές διαθεσιμότητας παραμένουν εντός των δημοσιονομικών ορίων,
• αν υπήρξαν καθυστερήσεις ή απαιτήσεις αποζημιώσεων.

Η συστηματική καταγραφή αυτών των αποκλίσεων αποτελεί πολύτιμο εργαλείο μάθησης για το Δημόσιο και βάση βελτίωσης μελλοντικών αποφάσεων.

6.4 Έλεγχος κατανομής κινδύνων στην πράξη

Κεντρικό επιχείρημα υπέρ των σύνθετων συμβάσεων είναι ότι μεταφέρουν κινδύνους στον ιδιωτικό τομέα. Ο έλεγχος επιτυχίας εξετάζει αν αυτό συνέβη στην πραγματικότητα ή μόνο στη σύμβαση.

Ελέγχεται, μεταξύ άλλων:

• ποιος επωμίστηκε τελικά τον κίνδυνο καθυστερήσεων,
• αν ο κίνδυνος ζήτησης (π.χ. χαμηλή κυκλοφορία) μετακυλίστηκε στο Δημόσιο,
• αν ενεργοποιήθηκαν ρήτρες εγγυήσεων ή αποζημιώσεων.

Ένα έργο θεωρείται επιτυχές μόνο αν οι κίνδυνοι αντιμετωπίστηκαν όπως είχε συμφωνηθεί και δεν επέστρεψαν, έμμεσα ή άμεσα, στον φορολογούμενο.

6.5 Έλεγχος επιβάρυνσης πολιτών και διαγενεακή διάσταση

Ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δίνεται στον έλεγχο των επιπτώσεων:

• στους σημερινούς χρήστες (μέσω διοδίων, τελών ή μειωμένης ποιότητας),
• αλλά και στις επόμενες γενιές (μέσω μακροχρόνιων πληρωμών ή εγγυήσεων).

Η επιτυχία μιας σύμβασης δεν μπορεί να αποτιμηθεί θετικά αν:

• εξασφαλίζει πρόσκαιρα οφέλη,
• αλλά δημιουργεί μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές δεσμεύσεις χωρίς ανάλογη αξία.

Η διαγενεακή ισορροπία αποτελεί κεντρικό κριτήριο δημόσιου συμφέροντος.

6.6 Ρόλος ανεξάρτητων ελεγκτικών θεσμών

Ο έλεγχος δεν μπορεί να βασίζεται αποκλειστικά στη διοίκηση που επέλεξε το έργο. Απαιτείται η εμπλοκή ανεξάρτητων θεσμών, όπως:

• το Ελεγκτικό Συνέδριο,
• ανεξάρτητες ελεγκτικές αρχές,
• ευρωπαϊκοί θεσμοί σε συγχρηματοδοτούμενα έργα.

Η ύπαρξη ανεξάρτητης αποτίμησης ενισχύει:

• τη διαφάνεια,
• τη θεσμική μνήμη,
• και την εμπιστοσύνη της κοινωνίας.

6.7 Ο έλεγχος ως εργαλείο βελτίωσης πολιτικής

Ο τελικός σκοπός του ελέγχου δεν είναι η αναζήτηση ευθυνών, αλλά η βελτίωση της δημόσιας πολιτικής.
Η συστηματική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων επιτρέπει στο Δημόσιο:

• να βελτιώνει τις μεθοδολογίες επιλογής συμβάσεων,
• να αποφεύγει επαναλαμβανόμενα λάθη,
• και να ενισχύει τη διαπραγματευτική του θέση σε μελλοντικά έργα.

Με αυτόν τον τρόπο, ο έλεγχος μετατρέπεται από τυπική διαδικασία σε στρατηγικό εργαλείο διακυβέρνησης.

6.8 Συμπερασματική παρατήρηση

Η επιλογή μορφής σύμβασης δεν αποτελεί το τέλος της ευθύνης του Δημοσίου, αλλά την αρχή μιας μακράς περιόδου ελέγχου και λογοδοσίας.
Μόνο μέσα από συστηματική, τεκμηριωμένη και διαφανή αξιολόγηση μπορεί να αποδειχθεί ότι μια επιλογή υπήρξε πράγματι επιτυχής και επωφελής για το δημόσιο συμφέρον.

 

 

---