του Λάμπρου Κίσσα, Πολεοδόμου-Χωροτάκτη Μηχ.,Msc./123kissas@gmail.com
Το Ειδικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΕΠΣ), του ν.4447/16 (όπως ισχύει), είναι μια αυτοτελής νομική κατηγορία σχεδίου που συμπεριλαμβάνει, μεταξύ άλλων και τα σύστοιχά του εργαλεία του χωρικού σχεδιασμού. Έτσι, ως ΕΠΣ, σύμφωνα με το άρθρο 8 του ν.4447/16, νοούνται επίσης, α.) οι ΠΟΤΑ του ν. 2545/1997, β.) οι ΠΟΑΠΔ του ν. 1650/1986 και γ.) τα Τοπικά Ρυμοτομικά Σχέδια του ν. 1337/1983. Επίσης, λαμβάνονται ως, ΕΠΣ κι Οργανωμένοι Υποδοχείς Μεταποιητικών & Επιχειρηματικών Δραστηριοτήτων του ν. 3982/2011, τα ΕΣΧΑΔΑ του ν. 3986/2011, και τέλος τα ΕΣΧΑΣΕ του ν. 3894/2010.
Σημαντικός αριθμός ΕΠΣ έχουν θεσμοθετηθεί τα τελευταία χρόνια, ενώ υπάρχουν κι αλλά ΕΠΣ που, είτε βρίσκονται σε διαδικασία εκπόνησης με σκοπό την οριστική έγκρισή τους, είτε προγραμματίζεται η εκπόνησή τους. Aπό τον τρόπο, όμως, διαχείρισης των ΕΠΣ θα κριθεί στην πράξη και η συμβολή τους, στην επίτευξη του βιώσιμου χωρικού σχεδιασμού.
Έτσι, σύμφωνα με το ΥΠΕΝ, η ολοκλήρωση του χωρικού σχεδιασμού το 2025, όσον αφορά βεβαίως, τα ΕΠΣ & ΤΠΣ και που προωθεί η κεντρική εξουσία, θα έχει λύσει μια σειρά από προβλήματα (π.χ. ασυμβατότητες χρήσεων γης, παρεκκλίσεις, κλπ). Τι γίνεται όμως με τα ΕΠΣ, που εκκινούνται από την ιδιωτική πρωτοβουλία και αφορούν ιδιωτικές επενδύσεις; Περιβάλλονται από δημόσια αγαθά (π.χ. προστατευόμενες περιοχές ή τοπία) ή καταναλώνουν δημόσια αγαθά (π.χ. υδάτινοι πόροι). Βεβαίως, κι έχει σημασία να διερευνηθούν ζητήματα όπως: α) τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των ΕΠΣ, β) οι προϋποθέσεις αρμονικής ένταξης τους στην ευρύτερη εργαλειοθήκη του πολεοδομικού σχεδιασμού γ) η σχέση τους με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ) και δ) η σχέση τους με τα εργαλεία του υπερκείμενου χωροταξικού σχεδιασμού.
Ένα από τα κύρια χαρακτηριστικά των ΕΠΣ, είναι πως είναι θεσμικά ισχυρότερα από τα ΤΠΣ. Δεν είναι απαραίτητα κακό, απλώς, για πρώτη φορά ένα ειδικό χωρικό σχέδιο μπορεί και ¨προσπερνά¨, αβρόχοις ποσί τα χωρικά σχέδια των ΟΤΑ. Αυτό επιφέρει κατ` αρχάς, μια αλλαγή της συλλογικής μνήμης του σχεδιασμού.
Λόγω της οικονομικής κρίσης και των ¨ευκαιριών¨ που δημιουργεί αυτή, οι πιέσεις των επενδυτών έχουν δημιουργήσει την αίσθηση πως η σύνηθες πρακτική του σχεδιασμού, μπορεί να αλλάξει. Έτσι, μέσα από τα ΕΠΣ με ή χωρίς την ύπαρξη υφιστάμενου σχεδιασμού, μπορούμε να χωροθετήσουμε οργανωμένες παραγωγικές ή επιχειρηματικές δραστηριότητες. Ο ρόλος των ΟΤΑ, περιορίζεται ακόμη περισσότερο και είναι συμβουλευτικός, στην καλύτερη περίπτωση, καθόσον δεν γνωρίζει τις προτάσεις των ΕΠΣ, πριν την έγκρισή τους (η τελική πρόταση δεν παρουσιάζεται στο Δημοτικό Συμβούλιο). Η απαιτούμενη στρατηγική & περιβαλλοντική αξιολόγηση, μέσω της δημόσιας διαβούλευσης, δημιουργεί διαφανείς συνθήκες σχεδιασμού. Πλην όμως, η εμπειρία μου έχει δείξει, πως οι διαδικασίες είναι πολύπλοκες για τους πολίτες και πολύ δύσκολα μπορούν να γίνουν ουσιαστικές. Η πρακτική διαβούλευσης της ΣΜΠΕ και έγκρισης των σχεδίων, διασφαλίζει μεν την ασφάλεια του σχεδίου, δίνοντας όμως προτεραιότητα στις νομοθετικές διατάξεις του, έναντι εκείνων που αφορούν την άποψη των ΟΤΑ και κατ`επέκταση την κοινωνία των πολιτών.
Το Υπουργείο, τα εξουσιοδοτημένα συμβούλιά του και τέλος η έγκριση των ΕΠΣ από το ΣτΕ, εξασφαλίζουν, όχι μόνο την συνταγματικότητα του σχεδιασμού, αλλά παρέχουν στους επενδυτές και τους φορείς σχεδιασμού νομική ασφάλεια στον σχεδιασμό, που σημαίνει μικρότερο κίνδυνο για έργα ή επενδύσεις. Όμως, σε βάθος χρόνου, θα γίνει εμφανείς η έλλειψη σχεδιαστικής τεχνογνωσίας ή ελέγχου των ΕΠΣ/ΤΠΣ, στις ιεραρχικά κατώτερες βαθμίδες υπαλλήλων (μηχανικοί των ΟΤΑ ή των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων), με ότι αυτό συνεπάγεται. Επιπρόσθετα, μια σημαντική αλλαγή στις πρακτικές σχεδιασμού, αφορά τον ενεργό ρόλο του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο καθιστούσε τον προηγούμενο χωρικό σχεδιασμό, προϋπόθεση για οποιαδήποτε έγκριση έργου.
Προβληματισμό, επίσης, αποτελλεί κι ο βαθμός διείσδυσης των ΕΠΣ, στην φιλοσοφία του σχεδιασμού. Κι αυτό γιατί, τα ζητήματα του χωρικού σχεδιασμού τέθηκαν επίσης, στο επίκεντρο των μεταρρυθμιστικών προσπαθειών, κυρίως λόγω της οικονομικής κρίσης (π.χ. ν.3894/10), αλλά και στα πλαίσια της εναρμόνισης της εθνικής νομοθεσίας με το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο (π.χ. Οδηγία 2014/89/ΕΕ). Υπό το παραπάνω πρίσμα, μπορεί να δει και να εξηγήσει την κατά πλάσμα δικαίου νομική εξίσωση ενός ΕΠΣ με τα ΤΠΣ. Όπου ¨πλάσμα δικαίου¨ μια νομοθετική τεχνική, η οποία επιτρέπει την εξίσωση ενός περιστατικού (εμπειρική πραγματικότητα) με ένα άλλο, αν και τα δύο περιστατικά δεν είναι όμοια. Εν προκειμένω, μολονότι ο χώρος αναφοράς (εμπειρική πραγματικότητα) ενός ΕΠΣ είναι συνήθως μικρότερος από τον χώρο αναφοράς ενός ΤΠΣ, το ΕΠΣ εντάσσεται στο ίδιο επίπεδο αναφοράς με το ΤΠΣ, μάλλον με μεγαλύτερη ένταση δεσμευτικότητας, αφού το ΕΠΣ τροποποιεί το ΤΠΣ (Μ. Χαϊνταρλής, 2017).
Οι ιδιωτικοί συντελεστές παραγωγής (γη, κεφάλαιο, γνώση, κλπ), που ως επί τω πλείστων, ενεργοποιούν την διαδικασία εκκίνησης των ΕΠΣ, ¨απενεργοποιούν¨ ταυτόχρονα διατάξεις του δημόσιου πολεοδομικού σχεδιασμού, αφού δεν μπορεί να υπάρξει ουδεμία επέμβαση στην περιοχή των ΕΠΣ, χωρίς την σύμφωνη γνώμη του ¨εκτελεστικού φορέα¨ του ΕΠΣ. Η Πολιτεία εμπλέκεται μόνο στην διαδικασία έγκρισης του ΕΠΣ. Η υπεροχή των ΕΠΣ έναντι των ΤΠΣ, ακουμπούσε το πλαίσιο ή περιορίζονταν σε γενικότερες διατάξεις ή και σε ευνοϊκότερους όρους & περιορισμούς δόμησης (βλ. ν.4608/2019, αρθ.119).
Μετά από σχετική Υπουργική Απόφαση (ΥΠΕΝ/ΓΡΓΓΧΣΑΠ 35365/1385/8.4.2022) και μόνο η ανακοίνωση για κατάρτιση ΕΠΣ, σε περιοχή που περιλαμβάνεται σε ήδη εγκεκριμένη Πολεοδομική Μελέτη, πριν την ολοκλήρωση της Πράξης Εφαρμογής, γίνεται α) Αναστολή των οικοδομικών εργασιών και αδειών στην περιοχή που καταλαμβάνεται από το ΕΠΣ, ή β) Η πράξη εφαρμογής που εκπονείται να παραμείνει σε εκκρεμότητα μέχρι την έκδοση του ΕΠΣ, άλλως και εφόσον είναι εφικτό να περιοριστεί αυτή στην υπόλοιπη περιοχή της πολεοδομικής μελέτης, ήτοι να εξαιρεθεί αυτής η περιοχή που καταλαμβάνεται από το ΕΠΣ και να αποτελέσει μεταγενέστερα αντικείμενο μεμονωμένης πράξης εφαρμογής αν συντρέξει περίπτωση. Δηλαδή, ο βαθμός διείσδυσης πια, ακουμπά και τον πυρήνα του σχεδιασμού, που είναι η Πράξη Εφαρμογής. Ανατρέποντας ή ακυρώνοντας μια σειρά από χρονοβόρες, δαπανηρές και κυρίως, διαδικασίες που δρομολογήθηκαν μέσα από δημόσια διαβούλευση (ανάρτηση, ενστάσεις, Αποφάσεις Δημ. Συμβουλίων, κλπ), αψηφώντας τις εργατοώρες, το δημόσιο χρήμα, κλπ., που χάθηκαν.
Και κάπου εδώ, ξεκινούν οι προκλήσεις των ΕΠΣ, αφού φαίνεται πως η βούληση της πολιτείας είναι να τα διευρύνει στην πράξη, με την εκπόνηση και έγκριση ενός όχι ευκαταφρόνητου αριθμού ΕΠΣ.
Συνεπώς, οι προκλήσεις εδράζονται, στις προϋποθέσεις αρμονικής ένταξης των ΕΠΣ στην ευρύτερη εργαλειοθήκη του πολεοδομικού σχεδιασμού και κυρίως, στον τρόπο διαχείρισης τους. Βεβαίως, υπάρχουν ενστάσεις, λόγου χάρη, επί της αρχής των ΕΠΣ, αφού αποκόπηκαν οι διατάξεις για τη συμμετοχή του κοινού στο σχεδιασμό, εκτός από την τυπική θεσμοθετημένη διαδικασία διαβούλευσης που συνδέεται με την ΣΜΠΕ. Επίσης, υπάρχουν ενστάσεις, καθόσον τα ΕΠΣ, αναφύονται σε χώρους όπου ασκούν αρμοδιότητες οι ΟΤΑ, δυσχεραίνοντάς τους, τον προγραμματισμό δημόσιων έργων, κοινωφελών ή κοινόχρηστων χρήσεων. Κανείς ΟΤΑ (Α` ή Β` β.), δεν γνωρίζει εάν στα διοικητικά του όρια, θα αναδυθούν ΕΠΣ, ούτε καν η κεντρική διοίκηση.
Το παραπάνω ¨χωρικό σχεδιαστικά απρόβλεπτο¨, εκτός του ότι δημιουργεί χωρικές ασυνέχειες στον δημόσιο σχεδιασμό, δημιουργεί ανάλογα το μέγεθος και το είδος του ΕΠΣ, ειδικότερα σχεδιαστικά προβλήματα. Έτσι, πχ., το ΕΠΣ της ¨Έκθεσης Θεσσαλονίκης¨, θα πρέπει να συσχετιστεί με μια πολύ πιο ευρύτερη περιοχή και να εμπλακεί με πολλούς δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς (βλ. ΟΑΣΘ, Μετρό, Επιμελητήρια, Δήμο, κλπ). Από την άλλη, τα ΕΠΣ είναι ιδιαιτέρως ελκυστικά, αφού είναι εξαιρετικά αποτελεσματικά, ως ειδικά εργαλεία. Το γεγονός πως, η έγκριση του ΕΠΣ για το Μάτι Αττικής έγινε σε 24 μήνες, αποδεικνύει πως ακόμη και για την εκπόνηση ¨συμβατικών πολεοδομικών μελετών¨, αντικείμενο δηλαδή ενός ΤΠΣ, το ΕΠΣ τα πήγε εξαιρετικά! Και κυρίως, το καθιέρωσε πια στην συνείδηση των ανθρώπων του χώρου, ως το πιο δυνατό εργαλείο σχεδιασμού. Η διαρκής εποπτεία του ΥΠΕΝ, φαίνεται πως επιλύει διάφορα προβλήματα εν τη γενέσει τους, διεισδύοντας ακόμη και σε Πράξεις Εφαρμογής εγκεκριμένων σχεδίων (ΓΠΣ & ΠΜ), φανερώνοντας και τον βαθμό αποδοχής του από την Πολιτεία.
Η μεταρρύθμιση που ξεκίνησε, στον χωρικό σχεδιασμό, εξαιτίας (ή εξ αφορμής;) της δημοσιονομικής κρίσης, φαίνεται πως είναι ακόμη σε εξέλιξη. Είναι σίγουρο πως, σε βάθος χρόνου θα γίνει εμφανής η έλλειψη σχεδιαστικής τεχνογνωσίας ή ελέγχου των ΕΠΣ/ΤΠΣ, στις ιεραρχικά κατώτερες βαθμίδες διοίκησης (μηχανικοί των ΟΤΑ ή των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων), εξαιτίας της συγκέντρωσης των διαδικασιών στην Κεντρική Διοίκηση. Το Υπουργείο θα πρέπει να διαμορφώσει από τώρα τις συνθήκες, ώστε να ενεργοποιηθούν εγκαίρως, οι Επιτροπές Παρακολούθησης των ΤΠΣ/ΕΠΣ, όπως και τα Παρατηρητήρια Δόμησης, που προβλέπονται από την νομοθεσία. Έτσι, αφενός μεν, οι μηχανικοί θα έχουν μια συνεχή επαφή με το αντικείμενο, αφετέρου δε, θα γίνουν και γνώστες θεμάτων που αφορούν την περιοχή τους. Σχεδιασμός, χωρίς να υπάρχει γνώση και πολύ περισσότερο αποδοχή, από τους διαμένοντες στην περιοχή, είναι δύσκολο να σταθεί.
Για τα ΕΠΣ που αφορούν περισσότερους από τρεις Δήμους ή τα ΕΠΣ που είναι διαδημοτικά με περισσότερους από 200.000κατ., θα πρέπει να συζητηθεί ή να δοκιμαστεί η δημιουργία ενός συνδέσμου ή φορέα, κατά την έννοια του αρθ.16 του ν.947/1979. Άλλωστε, οι δυσλειτουργίες που προέκυψαν, μετά την κατάργηση του ΟΡΣΑ & του ΟΡΣΘ, ως αυτοτελών οργανισμών και η ανάγκη επανασύστασής τους, είναι ένα στοιχείο, που προκρίνει την παραπάνω πρόταση.
Τα ΕΠΣ είναι αυτά που θα οδηγήσουν τις αλλαγές στον χωρικό σχεδιασμό. Είναι ελκυστικά (ως αντικείμενο), είναι γρήγορα (ως προς τους χρόνους), είναι υπάκουα (ως προς τον σκοπό), είναι προσαρμοστικά (ως προς τις συνθήκες), δεν έχουν μνήμη (ξεκινούν από την αρχή), είναι αναπτυξιακά (ως προς τον οικείο φορέα) και κυρίως είναι ισχυρά (επιβάλλονται των ΤΠΣ).
Η αντίδραση του ΣτΕ, το οποίο θα είναι ο εκτελεστικός βραχίονας του χωρικού σχεδιασμού, όταν τα ΕΠΣ/ΤΠΣ θα έρχονται προς έγκριση κατά δεκάδες, είναι σίγουρο πως θα διαδραματίσει τον πιο κρίσιμο ρόλο και όχι μόνο για την περαίωση του προγράμματος Κ. Δοξιάδης.
Κι αυτό γιατί, το θεωρητικό ερώτημα από τα παραπάνω, παραμένει και διατυπώνεται ως εξής: Οι πλειοψηφία των σημειακών τροποποιήσεων στον χώρο (ΕΠΣ), που έχουν ως εκκίνηση ιδιωτικές πρωτοβουλίες, είναι σύμφωνες με την Απόφαση ¨ορόσημο¨ του ΣτΕ, την 3661/2005 Ολ., και κατ`επέκταση με το άρθρο 24 του Συντάγματος; Ή έχουμε μια ¨νόμιμη μετάλαξη¨ του σχεδιασμού, από κρατική υπόθεση σε κρατική έγκριση;
του Λάμπρου Κίσσα, Πολεοδόμου-Χωροτάκτη Μηχ.,Msc./123kissas@gmail.com