του Λάμπρου Ν. Κίσσα, Χωροτάκτη-Πολεοδόμου Μηχ,ΜSc/123kissas@gmail.com
Με αφορμή την δημοσίευση από το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ, του Πρακτικού Επεξεργασίας (ΠΕ) με αριθμό 50/2022, για την έγκριση του Ε.Π.Σ. στην περιοχή του Αγίου Διονυσίου του Δήμου Πειραιά, όπου απορρίφθηκε η θεσμοθέτηση Ζώνης Υποδοχής Συντελεστή (ΖΥΣ), θα παραθέσω κάποιες σκέψεις και προβληματισμούς.
Εάν σε μια ¨στρωμένη¨ πολεοδομικά περιοχή, που εντάχθηκε σε σχέδιο το 1892 (βλ. Β.Δ/γμα της 19.11.1893, ΦΕΚ 412/1892) και στα πλαίσια εκπόνησης ενός ΕΠΣ, έκτασης 373 στρ., απορρίπτεται η θεσμοθέτηση ΖΥΣ, καθόσον, τόσο η σχετική ΣΜΠΕ όσο και το εν λόγω ΕΠΣ δεν περιέχουν σαφή προσδιορισμό των κριτηρίων επιλογής της επίμαχης περιοχής, μη πληρούσες ως προς το περιεχόμενό τους τις προϋποθέσεις των διατάξεων του προαναφερθέντος άρθρου 72 του ν. 4495/2017, όπως ισχύει και της κοινής υπουργικής απόφασης ΥΠΕΧΩΔΕ/ΕΥΠΕ/οικ. 107017/2006 (βλ. Σκ.15), αναρωτιέμαι, πως θα μπορέσουν να σταθούν ενώπιων του ΣτΕ, Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή, εκτός των ΤΠΣ ή των ΕΠΣ;
Το γεγονός πως, στο ΠΕ του ΣτΕ 50/2022 και ειδικότερα στα Σκ.13,14 και 15, αναγράφονται σκέψεις που έχω αναπτύξει στο άρθρο μου με τίτλο ¨Στα όρια της συνταγματικότητας ο καθορισμός Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή δόμησης, εκτός των ΤΠΣ¨, με αναγκάζουν για άλλη μια φορά να εκτεθώ, ευχόμενος …πως κάνω λάθος!
Έχει γραφεί πως, ο αρθρογράφος του πολεοδομικού σχεδιασμού εκτίθεται διπλά και εξηγείται σχετικά στο εν λόγω άρθρο, με αφορμή την Απόφαση 2230/2020 του ΣτΕ, για την οποία ο γράφων, είχε επισημάνει τους λόγους δημιουργίας μιας καινούργιας Κερκόπορτας για την «…έβδομη απόρριψη από το ΣτΕ, της έγκρισης της μερικής εκτροπής και άρα την λειτουργία του Υ/Φ Μεσοχώρας, αλλά δεν είναι θέμα του παρόντος.» (βλ. Υδροηλεκτρικά Φράγματα & Χωρικός Σχεδιασμός. Η περίπτωση του Υ/Φ Μεσοχώρας).
Θα θιχθεί, παρακάτω, το κατά πόσον είναι σύμφωνα με την 2366/07, Απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ., οι Τεχνικές προδιαγραφές εκπόνησης μελετών για τον καθορισμό ΖΥΣ δόμησης (ΦΕΚ Β΄/3544/2021) του άρθρου 72 του ν.4495/2017, που αντικατέστησαν τις προδιαγραφές εκπόνησης μελετών για τον καθορισμό Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή δόμησης (Ζ.Υ.Σ.) του άρθρου 4 του ν.3044/2002.
Με τα αναγραφόμενα της κείμενης πολεοδομικής νομοθεσίας προβλέπεται ο ορισμός της ΖΥΣ, μέσω της έγκρισης προεδρικού διατάγματος, έπειτα από αίτημα του δήμου, της περιφέρειας ή του ΥΠΕΝ, την εκπόνηση στρατηγικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων και μελέτης για τη Ζώνη Υποδοχής Συντελεστή. Πλην όμως, η παραπάνω αυτή ρύθμιση δεν έχει κριθεί από το ΣτΕ (αφού εξ όσων γνωρίζω, κανένα τέτοιο σχέδιο προεδρικού διατάγματος δεν υποβλήθηκε για προδικαστικό έλεγχο) και επομένως δεν είναι γνωστό αν το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο θα δεχθεί να οριστούν ΖΥΣ εκτός των ΤΠΣ/ΕΠΣ.
Σύμφωνα με την απόφαση σταθμό για τις ΖΥΣ, (βλ. 2366/07 ΣτΕ Ολ.), το ΣτΕ δεν θεωρεί την ΖΥΣ, ως πολεοδομικό σχεδιασμό, αλλά υποσύνολό του. Ξεκινώντας από εκεί, πηγαίνω από ορισμό σε ορισμό για να εδραιώσω αυτή την άποψη.
Καταλήγω, στο ότι οι ΖΥΣ δόμησης πρέπει να ορίζονται/καθορίζονται στα πλαίσια ενός ΤΠΣ/ΕΠΣ, με τα οριζόμενα στο σκ.13 της 2366/07 του ΣτΕ Ολ., και βεβαίως όχι με τις ισχύουσες εξαντλητικές προδιαγραφές. Σε δεύτερη φάση, και ως αυτοτελής μελέτη οι ΖΥΣ, ας εκπονούνται με τις όποιες προδιαγραφές.
Υπενθυμίζουμε, πως πρέπει να έχουμε υπόψη μας, τα εξής:
- Τα κριτήρια για την χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της ανάπτυξης των οικισμών και η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων (ΣτΕ 123/2007 Ολ., 1528/2003 Ολ.). Δεν επιτρέπεται δε η χειροτέρευσή τους με οποιονδήποτε τρόπο, όπως με την επί το δυσμενέστερο μεταβολή της επιτρεπόμενης δόμησης και χρήσης, αν αυτή δεν επιβάλλεται από εξαιρετικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος προς εξυπηρέτηση προέχουσας σημασίας σκοπού, κατά την μετά από στάθμιση ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο, ούτε η νόθευση των πολεοδομικών κανόνων που έχουν θεσπιστεί με τα παραπάνω κριτήρια (ΣτΕ 1118/2014 Ολομ.). 2. Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί, ο θεσμός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης μόνο ως μέθοδος αποζημίωσης στις περιπτώσεις που προβλέπονται από το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος μπορεί να εισαχθεί από τον νομοθέτη. 3. Αντιθέτως, δεν είναι, κατά το Σύνταγμα, επιτρεπτή η μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλες περιπτώσεις, για τις οποίες η εισαγωγή του θεσμού δεν στηρίζεται σε ειδική συνταγματική διάταξη, διότι ο θεσμός αυτός δεν συνάδει προς τις συνταγματικές αρχές της ορθολογικής χωροταξικής και πολεοδομικής ανάπτυξης, της προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος και της διαμόρφωσης των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης, δεν μπορεί δε, ενόψει του πιο πάνω άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, να αποτελέσει σύστημα πολεοδομικής σχεδίασης, γιατί θα οδηγούσε σε νόθευση του ορθολογικού πολεοδομικού σχεδιασμού, τον οποίο επιβάλλει η πιο πάνω συνταγματική διάταξη, έχει δε από τη φύση του δυσμενείς επιπτώσεις στο οικιστικό περιβάλλον της περιοχής υποδοχής του μεταφερόμενου συντελεστή, αφού συνεπάγεται απόκλιση από τους γενικώς ισχύοντες στην περιοχή αυτή όρους δόμησης και αύξηση της οικιστικής πυκνότητας σε αυτή (ΣτΕ 2366/2007 Ολομ.). 4. Θα σταθούμε στην με αρ.2366/2007, Απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ, η οποία αποτέλεσε ¨σταθμό¨ για την εξέλιξη της πορείας των Ζ.Υ.Σ. και ειδικότερα στο σκ.13, όπου αναγράφετε «…η πρόβλεψη μεταφοράς συντελεστή δόμησης, πρέπει, κατά το Σύνταγμα (άρθρο 24, παρ. 1 & 2), να ενταχθεί στο πλαίσιο πολεοδομικού σχεδιασμού…» 5. Υπενθυμίζουμε, πως στο άρθρο 1, παρ.1.ε, του Ν.4447/16 (όπως ισχύει), εννοείται ως «Πολεοδομικός σχεδιασμός: ο χωρικός σχεδιασμός με τον οποίο τίθενται, μέσω σχεδίων, κανόνες και όροι για τη χρήση, τη δόμηση και την εν γένει εκμετάλλευση του εδάφους στον αστικό χώρο και την ύπαιθρο και περιλαμβάνει κυρίως ρυθμίσεις.» 6. Στο άρθρο 2, παρ.1β, του Ν.4447/16, αναγράφεται πως «Στην κατηγορία του πολεοδομικού σχεδιασμού υπάγονται τα πολεοδομικά σχέδια τα οποία εκπονούνται σε τοπική κλίμακα και τα οποία διακρίνονται σε δύο επίπεδα σχεδιασμού. Ενώ στην παρ.2. «στο πρώτο επίπεδο του πολεοδομικού σχεδιασμού περιλαμβάνονται: α) Τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια …και β) τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια του άρθρου 8, τα οποία αποτελούν υποδοχείς σχεδίων, έργων και προγραμμάτων ανεξαρτήτως διοικητικών ορίων. Στο δεύτερο επίπεδο του πολεοδομικού σχεδιασμού περιλαμβάνονται τα Ρυμοτομικά Σχέδια Εφαρμογής του άρθρου 10, τα οποία αποτελούν την εξειδίκευση και εφαρμογή των σχεδίων του πρώτου επιπέδου, άρθ.2, παρ, 3 του Ν,4447/16 (όπως ισχύει) 7. Επίσης, ας μην ξεχνάμε πως, «τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ) αποτελούν σύνολα κειμένων, χαρτών και διαγραμμάτων, με τα οποία καθορίζονται το πρότυπο χωρικής οργάνωσης και ανάπτυξης και τα βασικά προγραμματικά μεγέθη, όρια πολεοδομικών ενοτήτων και οικισμών, οι χρήσεις γης, οι όροι και περιορισμοί δόμησης, οι σημαντικές πολεοδομικές παρεμβάσεις, Ζώνες Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης (Ζ.Υ.Σ.), ζώνες ειδικών πολεοδομικών κινήτρων….», σύμφωνα με το άρθρο 7, παρ. 1 του Ν. 4447/16 (όπως ισχύει). 8. Στο Κεφάλαιο Α4: Εναλλακτικές Προτάσεις, των Τεχνικών Προδιαγραφών, και πιο συγκεκριμένα στην παρ.1 $3, αναγράφεται πως, «…Η υλοποίηση της μεταφοράς θα είναι δυνατή μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας πολεοδόμησης της περιοχής, με την έκδοση της σχετικής διοικητικής πράξης…». 9. Γνωρίζουμε πως, «για την πολεοδόμηση ορισμένης περιοχής απαιτείται η σύνταξη και έγκριση Ρυμοτομικού Σχεδίου Εφαρμογής, το οποίο περιλαμβάνει το Ρυμοτομικό Σχέδιο και την Πράξη Εφαρμογής. Με τα σχέδια αυτά εξειδικεύονται, σε κλίμακα πόλης ή οικισμού ή τμημάτων αυτών ή σε ζώνες και περιοχές ειδικών χρήσεων, οι ρυθμίσεις των Τοπικών ή Ειδικών Πολεοδομικών Σχεδίων περί χρήσεων γης και όρων δόμησης και καθορίζονται επακριβώς οι κοινόχρηστοι, κοινωφελείς και οικοδομήσιμοι χώροι της προς πολεοδόμηση περιοχής…», σύμφωνα με το άρθρο 10. παρ.1, του Ν.4447/16 (όπως ισχύει).
Για τους παραπάνω λόγους, θα πρέπει οι ΖΥΣ, να περιλαμβάνονται και να καθορίζονται, καταρχήν στα ΤΠΣ/ΕΠΣ, στα πλαίσια όμως που ορίζει και απαιτεί η 2366/2007 Απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ (βλέπε σκ.13).
Με αυτόν τον τρόπο, μηδενίζεται η προοπτική ακύρωσης από το ΣτΕ, μια ΖΥΣ, εκτός ΤΠΣ/ΕΠΣ, γιατί η ΖΥΣ, θεωρώ πως δεν ανήκει στην κατηγορία του πολεοδομικού σχεδιασμού, αλλά είναι ένα υποσύνολο του, είναι μια σημαντική ρύθμιση του πολεοδομικού σχεδιασμού, σύμφωνα με τα παραπάνω οριζόμενα.
Και επειδή η υλοποίηση της μεταφοράς θα είναι δυνατή μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας πολεοδόμησης της περιοχής, θεωρούμε πως αυτό αποτελεί και κίνητρο για την εκπόνηση ΡΣΕ στο σύνολο της έκτασης του ΤΠΣ / ΕΠΣ (όπου απαιτείται) και όχι μόνο για την έκταση της ΖΥΣ.
Άς μην ξεχνάμε πως ο σχεδιασμός ολοκληρώνεται με την έγκριση του ΡΣΕ και όχι με την έγκριση του ΤΠΣ.
Τέλος, να σημειωθεί πως, μετά την τροποποίηση των παρ.5 & 6 του άρθρου 72 του ν. 4495/2017, ως προς τις περιοχές χωροθέτησης Ζωνών Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης, διαμορφώνονται ως εξής: «………Επιπλέον των χαρακτηριστικών αυτών, πρέπει να τεκμηριώνεται από τη στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων της παρ. 2, ότι με τη μεταφορά συντελεστή δόμησης:
α) [Καταργείται]»
Καταργείται, δηλ. το σημείο α) Δεν αλλοιώνεται η οικιστική φυσιογνωμία της περιοχής (παρ. 5 άρθρο 72 Ν.4495/2017). . Πιθανά και αυτό το σημείο να προσκρούει με την 2366/07 Αποφ. Ολ. ΣτΕ., καθόσον εκεί αναγράφεται, “….Στοιχείο της ρύθμισης αυτής αποτελεί και ο καθορισμός της συνολικής επιβάρυνσης της περιοχής, στην οποία πραγματοποιείται η μεταφορά, ώστε να μην υπερβαίνει το όριο, πέρα από το οποίο αλλοιώνεται η οικιστική φυσιογνωμία της περιοχής (Σ.τ.Ε., Ολομ., 6070/1996, 1072/1994, 1073/1994 κ.ά.). ”
Κλείνοντας, εξακολουθεί, το ερώτημα: Εάν, σε μια ¨στρωμένη¨ πολεοδομικά περιοχή, έχουν εκπονηθεί και παραληφθεί οι σχετικές μελέτες (δηλ. Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και Μελέτη Ειδικού Πολεοδομικού Σχεδίου), από έμπειρους συναδέλφους (υπαλλήλους & μελετητές) πλην όμως, οι μελέτες αυτές, εν προκειμένω, σχετικώς με τον καθορισμό Ζώνης Υποδοχής Συντελεστή Δόμησης, δεν περιέχουν σαφή προσδιορισμό των κριτηρίων επιλογής της επίμαχης περιοχής, μη πληρούσες ως προς το περιεχόμενό τους τις προϋποθέσεις των διατάξεων του προαναφερθέντος άρθρου 72 του ν. 4495/2017, όπως ισχύει και της κοινής υπουργικής απόφασης ΥΠΕΧΩΔΕ/ΕΥΠΕ/οικ. 107017/2006 (βλ. κεφάλαιο Β2 ΙΙΙ περ. δ της απόφασης οικ. ΥΠΕΝ/ΔΠΟΛΣ/72508/ 1890/29.7.2021) και ως εκ τούτου απορρίπτονται από το υπό επεξεργασία σχέδιο, η θεσμοθέτηση Ζ.Υ.Σ. στην περιοχή επέμβασης του Αγίου Διονυσίου του Δήμου Πειραιά, πως θα μπορέσουν να σταθούν ενώπιων του ΣτΕ, οι ΖΥΣ δόμησης, εκτός ΤΠΣ/ΕΠΣ;
Ας ελπίσουμε πως, εκ παραδρομής δεν προσδιορίστηκαν με σαφήνεια οι προϋποθέσεις για την πλήρωση των απαιτήσεων, για την δημιουργία των ΖΥΣ δόμησης και βεβαίως, πως μπορούν να δημιουργηθούν ΖΥΣ και εκτός ΤΠΣ/ΕΠΣ, πληρώνοντας όλες τις προϋποθέσεις. Μακάρι, οι παραπάνω ενδοιασμοί να καταρριφθούν.
Του Λάμπρου Ν. Κίσσα, Χωροτάκτη-Πολεοδόμου Μηχ, MSc