Σοφία Ε. Παυλάκη, Δικηγόρος, ΜΔΕ Περιβαλλοντική Πολιτική
Εισαγωγή
Αντικείμενο της εισήγησής μου αποτελεί η παρουσίαση της νομοθεσίας καθώς και της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας και του Αρείου Πάγου που αφορούν τη διαδικασία κατάρτισης των δασικών χαρτών στη χώρα μας. Σκοπός της εισήγησης είναι να ενημερώσει και να αποτελέσει μια επιστημονική συμβολή στο έργο των νομικών του χώρου αλλά και της δασικής υπηρεσίας που καθημερινά καλείται, συχνά υπό αντίξοες συνθήκες, να δώσει λύσεις και απαντήσεις σε καίρια και επιτακτικά ζητήματα που εγείρονται κατά τη διαδικασία ανάρτησης και κύρωσης των δασικών χαρτών.
Α. Το νομοθετικό πλαίσιο για τους δασικούς χάρτες και η εξέλιξή του
Σε εκτέλεση της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 24 εκδόθηκε αρχικά ο ν. 248/1976 ο οποίος προέβλεψε, για πρώτη φορά, την καταγραφή και οριοθεσία των δασικών εκτάσεων και την τήρηση φύλλου καταγραφής και μητρώου ιδιοκτησίας, με τη σύνταξη προσωρινού κτηματικού χάρτη και κτηματολογικού πίνακα, οι οποίοι, κατόπιν εκδικάσεως των υποβαλλομένων αντιρρήσεων από τα πολιτικά δικαστήρια, καθίσταντο οριστικοί με απόφαση του Υπουργού Γεωργίας.
Κατά τη διαδικασία αυτή ο δασικός ή μη χαρακτήρας των εκτάσεων προέβαλλε ως πρόκριμα, η δε σχετική κρίση γινόταν από συνεργείο κτηματογράφησης αποτελούμενο κατά πλειοψηφία από δασολόγους, δηλαδή πρόσωπα που είχαν την απαιτούμενη προς τούτο επιστημονική γνώση, χωρίς ωστόσο να προβλέπονται ειδικότερα στοιχεία, ούτε η υποβολή αντιρρήσεων ενώπιον δασικών διοικητικών αρχών, παρά μόνον ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων.
Ακολούθησε ο ν. 998/1979, με τις διατάξεις του οποίου επιχειρήθηκε η συνολική ρύθμιση της προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων, διατηρήθηκε δε παράλληλα η διαδικασία κτηματογράφησης του ν. 248/76 με ορισμένες τροποποιήσεις. Ο νόμος αυτός περιέλαβε ειδικές διατάξεις για τη φωτογράφηση και χαρτογράφηση δασών και δασικών εκτάσεων, τη σύνταξη δασικών χαρτών και την κατάρτιση δασολογίου (άρθρα 11-13).
Με τις ρυθμίσεις του ν. 998/1979 προβλέφθηκαν, μεταξύ άλλων: α) η κατάρτιση δασικών χαρτών κατά κανόνα από δασολόγους, β) η υποβολή αντιρρήσεων ενώπιον ειδικών διοικητικών αρχών: των Επιτροπών Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, γ) η μέχρι τη δημιουργία δασολογίου διενέργεια της προσωρινής διοικητικής επίλυσης των αμφισβητήσεων ως προς τον δασικό χαρακτήρα εκτάσεως από δασικά διοικητικά όργανα, τον δασάρχη και τις προαναφερόμενες επιτροπές (άρθρο 14) και δ) η θεσμοθέτηση της διαδικασίας κήρυξης εκτάσεως αναδασωτέας και έκδοσης διαταγής κατεδάφισης αυθαιρέτων σε δάση και δασικές εκτάσεις.
Κατ΄ εξουσιοδότηση του άρθρου 13 παρ. 3 του ν. 998/1979 εκδόθηκε το πδ/γμα 1141/1980 με το οποίο ορίσθηκε η αρμόδια αρχή για τον συντονισμό και την εποπτεία του έργου της φωτογράφησης και χαρτογράφησης δασών, προβλέφθηκε η στελέχωση των συνεργείων και καθορίσθηκαν τα τεχνικά χαρακτηριστικά για την αεροφωτογράφηση, ενώ ρυθμίσθηκαν και τα σχετικά με την κατάρτιση και τήρηση Γενικού Δασολογίου.
Β. Η απόφαση ΣτΕ 2818/1997
Φθάνουμε έτσι στην έκδοση της αποφάσεως 2818/1997 του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, υπό την προεδρία του Μιχαήλ Δεκλερή, με την οποία ακυρώθηκε η παράλειψη της Διοικήσεως να καταρτίσει το Εθνικό Δασολόγιο κατά παράβαση της σχετικής υποχρέωσής της που απορρέει από το άρθρο 24 του Συντάγματος και τον ν. 998/1979, καθ΄ όσον είχε παρέλθει χρόνος πέραν της δεκαετίας από την ολοκλήρωση του οικείου κανονιστικού πλαισίου χωρίς να ολοκληρωθεί η κατάρτιση του Δασολογίου.
Όπως εύστοχα υποστηρίχθηκε, η απόφαση ΣτΕ 2818/1997 διακρίνεται για τον πρωτοποριακό της χαρακτήρα, αφού ανέλυσε και εξειδίκευσε τη συνταγματική προστασία του δασικού περιβάλλοντος, υπογραμμίζοντας την άμεση εφαρμογή των σχετικών συνταγματικών επιταγών.
Με την απόφαση αυτή εμπλουτίστηκε η συνταγματική προστασία του δασικού περιβάλλοντος ερμηνευόμενη υπό το πνεύμα των διατάξεων του κοινοτικού και διεθνούς δικαίου. Το δικαστήριο συνήγαγε ευθέως από τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 24, σε επίπεδο που υπερέχει του κοινού νόμου, την αρχή ότι τα ευπαθή οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων τα δάση, υπάγονται στην άμεση προστασία του Συντάγματος καθώς και την αναγκαιότητα σύνταξης εθνικού Δασολογίου.
Τόνισε ακόμα η απόφαση ότι η περιπτωσιολογική κρίση των Επιτροπών του άρθρου 14 του ν. 998/1979, η οποία δεν στηρίζεται σε συνολική αποτύπωση των δασών και των δασικών εκτάσεων της χώρας, δεν παρέχει την αξιοπιστία που εξασφαλίζει το εθνικό Δασολόγιο. 20 και πλέον χρόνια μετά δικαίως επισημαίνεται ότι η απόφαση ΣτΕ 2818/1997 ανήκει στα μεγάλα έργα του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Γ. Νεότερες εξελίξεις
Ακολούθησε μία άνευ προηγουμένου νομοπαραγωγική διαδικασία, με διαρκείς συμπληρώσεις, τροποποιήσεις και καταργήσεις του ισχύοντος έως τότε νομοθετικού πλαισίου, αποφασιστικές ή παράπλευρες τομές στο θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη διαδικασία κύρωσης των δασικών χαρτών και μια μόνιμη πλέον εναλλαγή της ισχύουσας νομοθεσίας, η οποία μετρά ήδη αρκετές δεκαετίες. Τούτο οδήγησε σε μια πάγια και διαρκώς μεταβαλλόμενη πραγματικότητα που ούτε συνάδει με την ασφάλεια δικαίου και την προστατευόμενη εμπιστοσύνη του διοικουμένου ούτε πάντα απηχεί τα απαραίτητα εχέγγυα νομιμότητας και συμφωνίας με το Σύνταγμα κατά τη θέσπιση νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων.
Πρώτο νομοθετικό σταθμό αποτέλεσε ο ν. 2664/1998 ο οποίος προέβη εκ νέου στη ρύθμιση της διαδικασίας κατάρτισης των δασικών χαρτών και, αντίθετα με την απόφαση, χορήγησε τη δυνατότητα κινήσεώς της από την «Κτηματολόγιο ΑΕ» σε περιοχές που κηρύσσονταν υπό κτηματογράφηση στερούμενες δασικών χαρτών.
Εν συνεχεία ετέθη σε ισχύ το αναθεωρημένο Σύνταγμα το 2001, στο άρθρο 24 παρ. 1 του οποίου προβλέφθηκε πλέον ρητά ότι η σύνταξη Δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους.
Σε συμμόρφωση προς τη συνταγματική επιταγή, το άρθρο 3 του ν. 3208/2003 προέβλεψε την κατάρτιση δασολογίου σε προθεσμία 5 μηνών από την κύρωση των δασικών χαρτών κατά τον ν. 2664/98, ενώ επέφερε τροποποιήσεις και στον ορισμό του δάσους που είχαν ως αποτέλεσμα τη μείωση των εκτάσεων που ενέπιπταν στο προστατευτικό καθεστώς της δασικής νομοθεσίας. Επίσης με τον ν. 3208/2003 ορίσθηκε ότι σε περιοχές που κηρύσσονταν υπό κτηματογράφηση, αλλά στερούνταν δασικού χάρτη, η κατάρτιση του χάρτη θα διεξαγόταν από την «Κτηματολόγιο ΑΕ» με ανάθεση σε ιδιωτικά γραφεία της εκπόνησης σχετικών δασικών μελετών.
Στο μεταξύ, υπό τον κίνδυνο της δημιουργίας μη αναστρέψιμων καταστάσεων, εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 3559/08, με την οποία απεστάλη προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΚ και τελικά η απόφαση 32/2013 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία κρίθηκαν αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ν. 3208/2003 σχετικά με τον αποδιδόμενο ορισμό του δάσους.
Ακολούθησε ο ν. 3889/2010 που προέβλεψε νέα διαδικασία κατάρτισης δασικών χαρτών και κατέλαβε όλες τις έως τότε εκκρεμείς υποθέσεις. Νεότερες τροποποιήσεις επήλθαν με τα άρθρα 55 του ν. 4030/2011 και 7 του ν. 4164/2013 με τις διατάξεις του οποίου η αρμοδιότητα ανάρτησης και επεξεργασίας των αντιρρήσεων και αναμόρφωσης του δασικού χάρτη ανατέθηκε στην «Κτηματολόγιο ΑΕ», διατηρούμενης της αρμοδιότητας της δασικής υπηρεσίας μόνο για τη θεώρηση του δασικού χάρτη και την τυχόν διόρθωσή του.
Δ. Η επίδραση της διαδικασίας κατάρτισης δασικών χαρτών στη διαδικασία κτηματογράφησης
Φθάνουμε έτσι στις μέρες μας, όπου το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο που αφορά την πρόοδο και ολοκλήρωση της διαδικασίας κατάρτισης δασικών χαρτών διαμορφώνεται πλέον από την καθοριστική επίδραση της διαδικασίας κτηματογράφησης. Οι δύο διαδικασίες αλληλεξαρτώνται ή και συνέχονται.
Το ζήτημα απασχόλησε το αρμόδιο για θέματα περιβάλλοντος Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπως αναλύεται στην απόφασή του 805/2016, με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η διαδικασία κατάρτισης δασικών χαρτών, από την οποία εξαρτάται η σύνταξη του Δασολογίου, ανήκει στην ευχέρεια του κοινού νομοθέτη υπό την προϋπόθεση ότι πληροί τα εχέγγυα ορθής και αξιόπιστης αποτύπωσης των δασών και δασικών εκτάσεων, με την πρόβλεψη οργάνων που διαθέτουν τις απαιτούμενες επιστημονικές γνώσεις και με τις κατάλληλες τεχνικές προδιαγραφές, προωθείται δε άμεσα και αυτοτελώς σε σχέση με οποιαδήποτε άλλη διαδικασία εν όψει του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που επιτελούν οι δασικοί χάρτες και του ήδη μακρού χρονικού διαστήματος, που έχει παρέλθει χωρίς να έχει ολοκληρωθεί η σχετική διαδικασία, από την οποία εξαρτάται η αποτελεσματική προστασία του δασικού πλούτου της χώρας. Ομοίως έκρινε και η απόφαση ΣτΕ 1543/2017.
Σύμφωνα περαιτέρω με την απόφαση αυτή, για τη δήλωση ιδιοκτησίας του Δημοσίου επί δασικών εκτάσεων στις οποίες ισχύει το τεκμήριο κυριότητάς του, πέραν των πράξεων χαρακτηρισμού ή αναδασώσεως, όπου αποσπασματικά υπάρχουν, νόμιμο τίτλο αποτελεί η κύρωση των δασικών χαρτών στους οποίους αποτυπώνονται με πληρότητα και ακρίβεια τα όρια και η φύση των δασικών περιοχών.
Ομοίως κατά την απόφαση, η διαδικασία κύρωσης των δασικών χαρτών οφείλει να υλοποιείται άμεσα και να ολοκληρώνεται στον απολύτως αναγκαίο χρόνο, πριν την περαίωση του σταδίου κτηματογράφησης, ώστε τα οριστικά δεδομένα που προκύπτουν να λαμβάνονται υπόψη κατά την αποτύπωση των πρώτων εγγραφών στα κτηματολογικά βιβλία. Τυχόν δε παράλειψη της Διοικήσεως να ολοκληρώσει τη διαδικασία κύρωσης των δασικών χαρτών καθιστά τη διαδικασία κτηματογράφησης νομικώς πλημμελή.
Ε. Η νεότερη απόφαση ΣτΕ 1203/2017
Η υπόθεση που κρίθηκε με την απόφαση 805/2016 αναβλήθηκε σε νέα δικάσιμο, από την οποία προέκυψε η νεότερη απόφαση ΣτΕ 1203/2017 της μείζονος 7μελούς Συνθέσεως του Ε΄ Τμήματος του Δικαστηρίου. Η απόφαση αυτή επικυρώνει σε σημαντικό βαθμό τις θέσεις της αρχικής κρίνοντας ότι το Εθνικό Κτηματολόγιο ανάγεται σε συνταγματική υποχρέωση του Κράτους για την επίτευξη πολλαπλών σκοπών δημοσίου συμφέροντος.
Κατά τη νέα αυτή απόφαση, από τον συνδυασμό των εφαρμοστέων διατάξεων με το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος και τις διατάξεις περί κοινοχρήστων του Αστικού Κώδικα προκύπτει ότι τα δάση, ως φυσικό κεφάλαιο και κατ΄ εξοχήν περιβαλλοντικό αγαθό, τελούν υπό αυστηρό προστατευτικό καθεστώς. Ειδικά δε τα δημόσια δάση αποτελούν κατά το Δικαστήριο δημόσια αγαθά και ανήκουν στη δημόσια κτήση είτε ως ιδιόχρηστα όταν εξυπηρετούν τη δασολογική έρευνα και διδασκαλία, είτε ως κοινόχρηστα, όταν είναι ελεύθερη η χρήση τους από το κοινό.
Βασική συνιστώσα διασφάλισης της συνταγματικής προστασίας των δασών και της αέναης διατήρησής τους συνιστά κατά την απόφαση η σύνταξη Δασολογίου, το οποίο θα αποτυπώνει, κατά τρόπο ακριβή και οριστικό, τα δάση και οι δασικές εκτάσεις της χώρας. Κατά το μέρος που αφορούν δημόσιες δασικές εκτάσεις οι διαδικασίες κατάρτισης Κτηματολογίου και Δασολογίου συμπλέκονται ως προς τον σκοπό και τη διαδικασία τους σύμφωνα με την απόφαση. Και τούτο, διότι οι δημόσιες δασικές εκτάσεις αποτελούν πολύτιμο περιβαλλοντικό αγαθό, στην προστασία του οποίου αποσκοπεί το Δασολόγιο και ουσιώδες τμήμα της δημόσιας κτήσης εν όψει και του τεκμηρίου κυριότητας του Δημοσίου επί δασικού χαρακτήρα εκτάσεων σε μεγάλα τμήματα του εθνικού χώρου.
Για την έγκυρη τελείωση του Κτηματολογίου απαιτείται κατά την απόφαση προηγούμενη ολοκλήρωση του Δασολογίου, αφού μόνη αυτή εξασφαλίζει για το Δημόσιο νόμιμο τίτλο δήλωσης ιδιοκτησίας. Η κατάρτιση δασικών χαρτών και Δασολογίου συνιστά και αυτοτελώς συνταγματική επιταγή, η συμμόρφωση προς την οποία έχει αδικαιολόγητα βραδύνει. Κρίθηκε ακόμη με τη νέα απόφαση ότι η παράλειψη της Διοικήσεως να καταρτίσει δασικούς χάρτες μπορεί να επιδράσει στο κύρος πράξεων λειτουργίας του Κτηματολογίου και της νομιμότητάς τους, με μέγιστες σοβαρότατες συνέπειες για την ασφάλεια των συναλλαγών, την ορθολογική οργάνωση και ανάπτυξη της Χώρας και τη δημόσια πίστη.
Στ. Αποδεικτική ισχύς των δασικών χαρτών
Ιδιαίτερα σημαντικό αναδεικνύεται και το ζήτημα της αποδεικτικής ισχύος των δασικών χαρτών στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας αλλά και ενώπιον των δικαστηρίων κατά την εκδίκαση σχετικών υποθέσεων. Σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 19 του ν. 3889/2010, όπως ερμηνεύτηκε με την απόφαση 202/2016 του Αρείου Πάγου, πλήρη αποδεικτική δύναμη ενώπιον κάθε διοικητικής ή δικαστικής αρχής έχουν μόνον οι οριστικοί δασικοί χάρτες, οι οποίοι προκύπτουν μετά την κύρωση των προσωρινών από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας, αφού πρώτα εξεταστούν τυχόν υποβληθείσες αντιρρήσεις και συντελεστούν οι απαιτούμενες διορθώσεις.
Ζ. Έννομη προστασία
Σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 19 του ν. 3889/2010, κατά των πράξεων κύρωσης δασικών χαρτών επιτρέπεται η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Αξιομνημόνευτη ωστόσο είναι και η πρόσφατη απόφαση 1544/2017 του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποία ακυρώθηκε ο δασικός χάρτης Μαραθώνα. Μεταξύ άλλων με την απόφαση αυτή έγινε δεκτό ότι σε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας υπόκεινται όχι μόνον οι πράξεις κύρωσης που εκδίδονται κατά το άρθρο 19 του ν. 3889/2010, αλλά και οι πράξεις κύρωσης που εκδίδονται κατά το άρθρο 17 του νόμου και αφορούν το μέρος των αναρτηθέντων δασικών χαρτών το οποίο δεν έχει αμφισβητηθεί με αντιρρήσεις.
Η. Η ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων
Σήμερα, το έργο της κατάρτισης των δασικών χαρτών προχωρά με μία πρωτοφανή για τη χώρα ταχύτητα και ανταπόκριση φορέων και αρχών. Παράλληλα, ο νομοθέτης καταβάλει μία άνευ προηγουμένου προσπάθεια να καλύψει, σε ασφυκτικές προθεσμίες, ανεπάρκειες και παρατυπίες δεκαετιών που υπέθαλπε η αδράνεια και η ολιγωρία.
Από την προσπάθεια αυτή δεν έλειψαν ακόμα και νομοθετικές επιλογές που προκάλεσαν έντονη συζήτηση ή και σημαντικές δικαστικές διαμάχες, όπως ιδίως η περίπτωση του άρθρου 4 του ν. 4467/2017 που καθιέρωσε την έναντι χρηματικού ανταλλάγματος γεωργική εκμετάλλευση δασών, δασικών και αναδασωτέων εκτάσεων που εκχερσώθηκαν παράνομα μετά το 1975 καθώς επίσης και η εισαγωγή της έννοιας των «οικιστικών πυκνώσεων» με το άρθρο153 παρ. ΙΑ του ν. 4389/2016 και την κανονιστική απόφαση που ακολούθησε και προσβλήθηκε ακυρωτικά.
Επί των αιτήσεων ακυρώσεως που ασκήθηκαν εκδόθηκαν οι αποφάσεις 1942 και 1977/2017 του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τις οποίες η διάταξη του άρθρου 23 παρ. 4 του ν. 3889/2010 κρίθηκε αντισυνταγματική ως αντίθετη στα άρθρα 24 και 43 του Συντάγματος. Το Δικαστήριο δέχθηκε κατά πλειοψηφία ότι οι οικιστικές πυκνώσεις αποτελούν συγκεντρώσεις κτηρίων κατά τεκμήριο αυθαιρέτων και παρέπεμψε στην Ολομέλεια για λοιπά θέματα που δεν κρίθηκαν οριστικά.
Κατά τις αποφάσεις αυτές του Συμβουλίου της Επικρατείας, η διατήρηση άθικτου του δασικού πλούτου της χώρας συνιστά εξ ορισμού σκοπό δημοσίου συμφέροντος συνταγματικής εμβέλειας, ο οποίος υπερακοντίζει κάθε άλλον περιορισμό ή αλλαγή προορισμού των δασών. Σε περίπτωση δε οποιασδήποτε καταστροφής ή απώλειας δασικού κεφαλαίου καθίσταται υποχρεωτικά ληπτέο το συνταγματικό μέτρο της αναδάσωσης και η υπαγωγή της δασικής εκτάσεως που καταστράφηκε σε προστατευτικό καθεστώς ακόμη αυστηρότερο από το προβλεπόμενο για τις εκτάσεις που διατηρούν τη δασική μορφή τους.
Αξιοσημείωτη είναι επίσης η άποψη που διατυπώνεται με τις αποφάσεις αυτές, ότι η εξαίρεση των οικιστικών πυκνώσεων από τον αναρτώμενο δασικό χάρτη και τη διαδικασία αντιρρήσεων έχει χαρακτήρα οριστικής κρίσεως, γεγονός που αφαιρεί ανεπίτρεπτα από τους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα ανταπόδειξης όσον αφορά τον εγνωσμένο δασικό χαρακτήρα εκτάσεων που συμπεριελήφθησαν στις οικιστικές πυκνώσεις.
Η εξαίρεση των περιοχών αυτών από τους δασικούς χάρτες δεν υπαγορεύεται κατά το Δικαστήριο από κανέναν σκοπό δημοσίου συμφέροντος, είναι δε ιδιαζόντως απρόσφορη και για την επικαλούμενη επιτάχυνση της διαδικασίας κύρωσης των δασικών χαρτών, αφού οι οικιστικές πυκνώσεις όχι μόνο δεν διευκολύνουν την ολοκλήρωση των δασικών χαρτών αλλά νοθεύουν και παρακωλύουν ολόκληρο το σχετικό έργο, εισάγοντας μία έκνομη ρύθμιση σε μια καθόλα νόμιμη διαδικασία.
Το Δικαστήριο επισημαίνει ακόμα ότι δεν είναι επιτρεπτό να επιβραβεύεται η αυθαίρετη δόμηση εντός δασών κατά παράβαση των συνταγματικών αρχών της ισότητας και του κράτους δικαίου, όσον αφορά τους πολίτες που δεν παρανόμησαν, τονίζοντας ότι η ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων κατατείνει σε ευνοϊκότερη αντιμετώπιση όσων οικοδομούν αυθαίρετα σε δάση ακόμη και σε σχέση με εκείνους που οικοδομούν αυθαίρετα σε οικισμούς μη νομίμως οριοθετημένους (εκτάσεις κίτρινου περιγράμματος) καθώς και ότι οποιαδήποτε λύση του προβλήματος της αυθαίρετης δόμησης εντός δασών όχι μόνο δεν αποκλείει, αλλ΄ αντιθέτως επιτάσσει την έγκυρη καταγραφή τους στον αναρτώμενο δασικό χάρτη.
Σχετικά με την επίκληση ότι επί των οικιστικών πυκνώσεων εξακολουθεί να εφαρμόζεται η δασική νομοθεσία, το Δικαστήριο έκρινε ότι όχι μόνον ο όρος αυτός δεν θεραπεύει την πλημμέλεια της ρύθμισης, αλλά πολύ περισσότερο η προστασία των δασών μέσω της δασικής νομοθεσίας ολοκληρώνεται κατά το Σύνταγμα με την προσήκουσα απογραφή τους στους δασικούς χάρτες.
Σοβαρά θέματα εγείρονται και όσον αφορά την αντιμετώπιση των «οικισμών αυθαιρέτων» που δηλώθηκαν επίσημα από τους δήμους ανά την επικράτεια, ώστε να ενταχθούν στις οικιστικές πυκνώσεις. Τα εν λόγω κτίσματα αποτελούν αυθαίρετες οικοδομές εντός δασών και δασικών εκτάσεων. Εφ΄ όσον δε έχει περιέλθει ρητά σε γνώση των αρμοδίων αρχών η ύπαρξη αυθαιρέτων σε δάση, οι αρμόδιες υπηρεσίες καλούνται πλέον να επιληφθούν και όσον αφορά την τύχη των κτισμάτων αυτών κατ΄ εφαρμογή της νομοθεσίας για την αυθαίρετη δόμηση.
Όμοια ισχύουν και για τις ποινικές ευθύνες από την ανέγερση αυθαιρέτων σε δάση, οι οποίες υφίστανται παράλληλα και ανεξάρτητα από τυχόν άλλης μορφής ευθύνη (διοικητική κ.λπ.) για τα επίσημα δηλωθέντα αυθαίρετα που εντάχθηκαν στις οικιστικές πυκνώσεις ανά τη χώρα.
Σήμερα παρά την αντίθετη κρίση της ανώτατης Δικαιοσύνης και τις πρόσφατες κυβερνητικές εξαγγελίες για πάταξη της αυθαίρετης δόμησης και ενώ η υπόθεση των οικιστικών πυκνώσεων εκκρεμεί ενώπιον της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, το αρμόδιο υπουργείο προωθεί επιτακτικά, εντός των αμέσως επομένων εβδομάδων, την ψήφιση νέας νομοθετικής ρύθμισης για την καθιέρωση των οικιστικών πυκνώσεων, επί τη βάσει νομοθετικής προτάσεως που κατήρτισαν τα μέλη Επιτροπής, η οποία συνεστήθη ειδικά προκειμένου να διεκπεραιώσει το έργο αυτό.
Η Επιτροπή όχι μόνον εμμένει στην αρχική επιλογή για την καθιέρωση των οικιστικών πυκνώσεων στα δάση μας, αλλά πλέον εισηγείται ρητά ότι μοναδικές περιπτώσεις, κατά τις οποίες η ρύθμιση των πυκνώσεων δεν θα επιτρέπεται, είναι οι εθνικοί δρυμοί, οι περιοχές Natura και τα ρέματα, των οποίων ωστόσο η αυστηρή προστασία είναι ήδη θεσμοθετημένη και απαρέγκλιτη δυνάμει της περιβαλλοντικής και νεότερης ειδικής νομοθεσίας, όπως ιδίως εισήχθη με τον ν. 3937/2011 και τις τροποποιήσεις που επέφερε στον ν. 1650/1986 σχετικά με την κατηγοριοποίηση και την αυξημένη προστασία που παρέχεται σε οικολογικά ευαίσθητες περιοχές.
Αντιθέτως, με τις προτεινόμενες διατάξεις δεν προβλέπεται καμία προστασία για τα δάση εντός των οποίων αναγνωρίζονται οικισμοί αυθαιρέτων, η δε επίκληση της δήθεν εφαρμογής της δασικής νομοθεσίας επί των οικιστικών πυκνώσεων χρησιμοποιείται κατ΄ επίφαση και παρελκυστικά, προκειμένου να προσδώσει την αναγκαία νομιμοφάνεια σε παράνομες αποφάσεις και επιλογές. Πώς άλλωστε θα μπορούσε να εφαρμοστεί η δασική νομοθεσία στις οικιστικές πυκνώσεις, οι οποίες από μόνες τους συνιστούν κατάφωρη παραβίασή της; Σε κάθε περίπτωση, είναι ανέφικτο να στηριχθεί ποτέ η ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων σε συνταγματικώς θεμιτά κριτήρια και κατευθύνσεις.
Ακόμη δε και η επίκληση από την Επιτροπή της εφαρμογής του μέτρου του «περιβαλλοντικού ισοζυγίου» για την εξισορρόπηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον από τη ρύθμιση των οικιστικών πυκνώσεων, ουδόλως φαίνεται ότι μπορεί να ληφθεί σοβαρά υπόψη, δεκτού γενομένου ότι το κριτήριο του «περιβαλλοντικού ισοζυγίου» εφαρμόζεται σε περιπτώσεις νομίμων επεμβάσεων και περιορισμών στο φυσικό περιβάλλον, ενώ οι διατάξεις για τις οικιστικές πυκνώσεις έχουν ήδη κριθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας παράνομες και αντισυνταγματικές. Το ενδεχόμενο γενικευμένης εφαρμογής της λύσης του «περιβαλλοντικού ισοζυγίου» στο δασικό περιβάλλον καθίσταται περαιτέρω ιδιαίτερα προβληματικό και θα μπορούσε να οδηγήσει σε ολέθρια αποτελέσματα για τα δάση, για τον λόγο ότι αγνοεί τον θεμελιώδη χαρακτήρα των δασών ως οικοσυστημάτων και υποβαθμίζει δραματικά τη φυσική λειτουργία τους σε έναν ψυχρό μαθηματικού τύπου υπολογισμό.
Υπενθυμίζεται επίσης ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει και κατά το παρελθόν προβεί με αποφάσεις της Ολομέλειας (ΣτΕ Ολ 376/2014, 4076/2010, 26/2014) ακόμα και σε ακύρωση διατάξεων νόμου σε περιπτώσεις που κρίθηκε ότι εμπεριείχαν καταχρηστικά «υπό το ένδυμα του νόμου» παράνομες και αντισυνταγματικές κανονιστικές ρυθμίσεις που προσέβαλλαν το περιβαλλοντικό κεκτημένο και τη συνταγματικά κατοχυρωμένη προστασία του περιβάλλοντος. Κατά την προσωπική μου γνώμη, η τύχη της ρύθμισης των οικιστικών πυκνώσεων, όποιο περιεχόμενο τελικά και αν λάβει η έννοια από τη διοίκηση, θα εξαρτηθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας και από την τελική κρίση του για την υπόθεση αυτή, στο πλαίσιο του εγγυητικού ρόλου της Δικαιοσύνης για τον άνθρωπο, τα δικαιώματά του και την κοινωνία.
Συμπεράσματα
Οι δασικοί χάρτες αποτελούν το πλέον βασικό προαπαιτούμενο για τη συνταγματικά προβλεπόμενη ολοκλήρωση της κατάρτισης του Δασολογίου, παρέχοντας τα αναγκαία εχέγγυα διασφάλισης της δασικής κτήσης και του δασικού πλούτου της χώρας. Η νομοθεσία για την προστασία των δασών, οσοδήποτε ολοκληρωμένη και αυστηρή και αν είναι, δεν θα μπορούσε να διασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία του δάσους χωρίς τον έγκαιρο και έγκυρο εντοπισμό και την καταγραφή του, έργο το οποίο κατ΄ εξοχήν επιτελείται με τους δασικούς χάρτες.
Από την απρόσκοπτη και άρτια ολοκλήρωση του έργου των δασικών χαρτών εξαρτάται η πρόοδος της διαδικασίας σύνταξης του Δασολογίου, που ήδη χρονίζει ανεπίτρεπτα επί δεκαετίες, καθώς επίσης η ποιότητα και η επάρκεια της προστασίας που προσδοκούμε για τα δάση μας στο μέλλον.
Η νόθευση μιας καθόλα νόμιμης και θεμιτής διαδικασίας, όπως αυτή της κατάρτισης των δασικών χαρτών, με ρυθμίσεις και μεθοδεύσεις αμφιβόλου ή και εντελώς παράνομου και αντισυνταγματικού χαρακτήρα, όχι μόνο δεν υπηρετεί τη δασική προστασία, αλλά σταδιακά σκάβει τα ίδια τα θεμέλιά της και υπό την επίφαση μιας ανύπαρκτης νομιμότητας οδηγεί σε στρεβλώσεις και σε καταστροφικές επιλογές για τα δασικά μας οικοσυστήματα, τα οποία ήδη δοκιμάζονται σοβαρά από τις πυρκαγιές, την κλιματική αλλαγή και μια πληθώρα επιτρεπτών επεμβάσεων που επιβαρύνει συστηματικά τη φυσική λειτουργία τους και τη βιωσιμότητά τους.
Χρέος όλων, είτε πρόκειται για τον νομοθέτη είτε για τον λειτουργό της δικαιοσύνης είτε για τη δημόσια διοίκηση, είτε ακόμα για τον επιστήμονα του χώρου ή τον απλό πολίτη, είναι να υιοθετήσουμε τις επιλογές που υπηρετούν καλύτερα και αληθινά τη δασική προστασία με γνώμονα το κοινό συμφέρον που απορρέει από τη μέριμνα για τα δάση μας και το φυσικό περιβάλλον εν γένει.
* Η παρούσα Εισήγηση αναπτύχθηκε στο πλαίσιο Επιστημονικής Ημερίδας που συνδιοργάνωσαν ο Δικηγορικός Σύλλογος Χαλκίδας και οι εκδόσεις NOMORAMA.ΝΤ, με γενικό θέμα: «Δίκαιο του Περιβάλλοντος – Επίκαιρα Ζητήματα», στη Χαλκίδα (Πέμπτη 13 Σεπτεμβρίου 2018, αίθουσα Επιμελητηρίου Ευβοίας).
