Η επόμενη πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν έχει θέσει φιλόδοξους περιβαλλοντικούς στόχους, για τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου ώς το 2030 και τον μηδενισμό των καθαρών εκπομπών ώς το 2050. Η μετάβαση αυτή προϋποθέτει την τιμολόγηση των εκπομπών ώστε να δοθούν κίνητρα στους Ευρωπαίους παραγωγούς να αναζητήσουν πιο «πράσινες» επιλογές, χωρίς ωστόσο να υπονομευθεί η ανταγωνιστικότητά τους.
Η λύση της Φον ντερ Λάιεν είναι η διασυνοριακή προσαρμογή άνθρακα (Border Carbon Adjustment ή BCA). Είναι μία πολιτική που αξίζει να εξεταστεί. Η «διαρροή άνθρακα», με άλλα λόγια η μεταφορά της παραγωγής έντασης άνθρακα σε χώρες εκτός της Ε.Ε., σε μέρη όπου οι εκπομπές αυτές δεν φορολογούνται, είναι ένα πραγματικό πρόβλημα.
Εξανεμίζει τα οφέλη της φορολόγησης του άνθρακα, ενώ παράλληλα οδηγεί σε απώλεια θέσεων εργασίας στην Ευρώπη. Ηδη σήμερα η Ε.Ε. εισάγει πολύ περισσότερο διοξείδιο του άνθρακα από ό,τι εξάγει – οι Ευρωπαίοι καταναλώνουν περισσότερα αέρια του θερμοκηπίου από ό,τι παράγουν.
Αν η Ε.Ε. φορολογούσε μόνο τις εκπομπές των Ευρωπαίων παραγωγών, αυτό θα τους έθετε σε μειονεκτική θέση απέναντι σε ανταγωνιστές τρίτων χωρών, ανεξαρτήτως του αν είναι πιο αποδοτικοί ή όχι. Αντιθέτως, αν οι ξένοι παραγωγοί φορολογηθούν και αυτοί (όπως ορίζει η BCA), θα αναγκαστούν να γίνουν πιο αποδοτικοί, διαφορετικά το μερίδιό τους στην ευρωπαϊκή αγορά θα συρρικνωθεί. Δεδομένου του μεγέθους της αγοράς αυτής, η BCA μπορεί να αποτελέσει ένα ισχυρό κίνητρο για να τη βελτίωση της αποδοτικότητας της παραγωγής σε τρίτες χώρες.
Η φορολόγηση του άνθρακα σε συνδυασμό με τη διασυνοριακή προσαρμογή είναι συνεπώς ένα ισχυρό εργαλείο για τη μείωση της κατανάλωσης διοξειδίου του άνθρακα στην Ευρώπη, την αποτροπή της διαρροής του άνθρακα και την παροχή κινήτρων σε παραγωγούς της Ε.Ε. και τρίτων χωρών να καινοτομήσουν στις μεθόδους παραγωγής τους. Οι παραγωγοί της Ε.Ε. που κάνουν εξαγωγές θα απαλλάσσονται από τον φόρο αυτό, λαμβάνοντας επιστροφές για τα αγαθά που εξάγουν, ώστε να μην αντιμετωπίζουν ανταγωνιστικό μειονέκτημα.
Η διασυνοριακή προσαρμογή άνθρακα έχει δεχθεί τριών ειδών κριτική. Πρώτον, ορισμένοι επικριτές του μέτρου ισχυρίζονται ότι πλήττει δυσανάλογα τις αναδυόμενες οικονομίες (που έχουν ταχθεί εναντίον του). Ωστόσο, αν σχεδιαστεί σωστά, η BCA δεν θα επηρεάζει τον συσχετισμό τιμών μεταξύ των ευρωπαϊκών και των ξένων προϊόντων. Στην πράξη, η βιομηχανική παραγωγή των αναδυόμενων οικονομιών μπορεί να είναι λιγότερο αποδοτική· ωστόσο η BCA έχει τον εκπεφρασμένο στόχο της παροχής κινήτρων σε παραγωγούς τρίτων χωρών ώστε να βελτιώσουν τις διαδικασίες τους.
Δεύτερον, η BCA θα μπορούσε να θεωρηθεί μία πράσινη μορφή προστατευτισμού και συνεπώς μη συμβατή με τους κανόνες του ΠΟΕ. Αυτό, ωστόσο, θα εξαρτηθεί από το πώς θα σχεδιαστεί. Το κλειδί για τη συμβατότητα με τον ΠΟΕ είναι το μέτρο να σχεδιαστεί έτσι ώστε να μην κάνει διακρίσεις κατά των παραγωγών τρίτων χωρών.
Τρίτον, κάποιοι ισχυρίζονται ότι η BCA δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην πράξη. Οι εκπομπές των Ευρωπαίων παραγωγών, σύμφωνα με αυτόν τον ισχυρισμό, είναι εύκολο να υπολογιστούν (οι πρώτες ύλες και οι συνολικές εργοστασιακές εκπομπές μπορούν να καθοριστούν επακριβώς), ενώ δεν ισχύει το ίδιο για τους ανταγωνιστές τους από τρίτες χώρες (ειδικά στα πιο χαμηλά επίπεδα της αλυσίδας αξίας). Ωστόσο, έχει ήδη ξεκινήσει η διαδικασία διαμόρφωσης διεθνώς προτύπων για την καταγραφή των εκπομπών που συνδέονται με την παραγωγική διαδικασία, κάτι που το οποίο μπορεί να συμβάλει στην άμβλυνση του συγκεκριμένου προβλήματος.
Μία πρακτική λύση που επιτυγχάνει τον πρωταρχικό στόχο της BCA και παρακάμπτει κάποιες από τις επικρίσεις είναι ένας φόρος προστιθέμενης αξίας επί των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Για κάθε προϊόν που πωλείται στην Ε.Ε., με άλλα λόγια, θα επιβάλλεται ένας φόρος που θα συνδέεται με τον όγκο των εκπομπών που χρειάστηκαν για να παραχθεί. Αυτό οδηγεί σε ένα θεμελιώδες ερώτημα: πώς θα καθορίζεται το «αποτύπωμα εκπομπών» του κάθε προϊόντος; Με δεδομένη την ποικιλία προϊόντων στις ευρωπαϊκές αγορές, η πρόκληση είναι σημαντική. Ουσιαστικά, κάθε παραγωγός θα είχε την υποχρέωση να καταγράφει αυτό το αποτύπωμα στα προϊόντα του. Στην αναλυτική περιγραφή που ήδη συνοδεύει κάθε αγαθό θα προστίθετο η καταγραφή των εκπομπών, που θα καθόριζε το ύψος του επιβαλλόμενου φόρου.
Για τους Ευρωπαίους παραγωγούς, αυτό το σύστημα μοιάζει επιβαρυντικό, αν και όχι υπερβολικά. Οι Αρχές θα ελέγχουν την ακρίβεια των δηλωθείσων εκπομπών, όπως ελέγχουν την ποιότητα των παραγόμενων προϊόντων. Αν οι αριθμοί αποκλίνουν σημαντικά από τις πραγματικές εκπομπές, ο παραγωγός θα πληρώνει πρόστιμο. Η Ε.Ε. θα μπορούσε μάλιστα να χρησιμοποιήσει πιστοποιήσεις όπως το ISO 14067, που έχει δημιουργηθεί ακριβώς για τη μέτρηση του ανθρακικού αποτυπώματος των προϊόντων. Αυτό θα διευκόλυνε την ταχεία εφαρμογή του νέου συστήματος.
Η προσέγγιση αυτή είναι πιο περίπλοκη και λιγότερο αποδοτική από την άμεση φορολόγηση της παραγωγής. Ωστόσο, θα επέτρεπε να αντιμετωπιστεί στην πράξη η διαρροή άνθρακα. Οι παραγωγοί τρίτων χωρών θα μπορούσαν αυτομάτως να θεωρούνται εφάμιλλοι των λιγότερο αποδοτικών Ευρωπαίων παραγωγών, εκτός αν αποδείξουν ότι αυτό δεν ισχύει.
Αυτή η δυνατότητα θα προϋπέθετε μία μέθοδο με την οποία οι παραγωγοί τρίτων χωρών θα μπορούσαν να δηλώσουν το αποτύπωμα άνθρακά τους. Οι πιο αποδοτικοί μη Ευρωπαίοι παραγωγοί θα έχουν ένα ισχυρό κίνητρο να το κάνουν αυτό και να συνεργαστούν με τις αρμόδιες ευρωπαϊκές αρχές (όπως ήδη κάνουν σε θέματα ασφάλειας των προϊόντων).
Ενας τέτοιος ισχυρός μηχανισμός τιμών θα μπορούσε να οδηγήσει στη σύσταση ιδιωτικών οργανισμών αξιολόγησης εκπομπών που παρακολουθούν τη συμμόρφωση των παραγωγών – ήδη υπάρχουν πολλές συμβουλευτικές εταιρείες που παρέχουν τέτοιες υπηρεσίες. Μια κριτική που ακούγεται συχνά ότι ένα τέτοιο καθεστώς θα έθετε σε μειονεκτική θέση τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις έναντι των πιο μεγάλων. Για να αντιμετωπίσει αυτό το ζήτημα, η Ε.Ε. θα μπορούσε να δεχθεί να πληρώνει το τίμημα της πιστοποίησης.
Η αντιμετώπιση του ζητήματος της διαρροής άνθρακα, παρότι πολιτικά δυσχερές, είναι εφικτή. Η μη αντιμετώπισή του θα υπονόμευε μερικώς τα οφέλη της φορολόγησης των εκπομπών Ευρωπαίων παραγωγών και θα προκαλούσε αντιδράσεις από τις εταιρείες και τους εργαζομένους που θα έχαναν τις δουλειές τους. Χωρίς την BCA, η ευρωπαϊκή «πράσινη συμφωνία» τίθεται συνολικά υπό αμφισβήτηση.
* Ο κ. Γκούντραμ Βολφ είναι διευθυντής του Ινστιτούτου Bruegel στις Βρυξέλλες.
