Σε λιγότερο από ένα μήνα συμπληρώνονται 100 χρόνια από τότε που «γεννήθηκε» νομοθετικά η εκτός σχεδίου δόμηση στη χώρα μας. Με το πέρασμα των χρόνων, η εκτός σχεδίου δόμηση χαρακτήρισε την οικιστική ανάπτυξη στην Ελλάδα, διαφοροποιώντας την έναντι των περισσότερων ευρωπαϊκών χωρών.
Αυτή η «ελληνική ιδιαιτερότητα» όμως, παρά την ευεργετική επίδρασή της στην ιδιοκατοίκηση, έχει βαρύ αποτύπωμα: στο περιβάλλον, στο τοπίο, στην αγροτική γη, στην ολοένα αυξανόμενη ανάγκη για δίκτυα και υποδομές. Τους τελευταίους μήνες, μια σειρά από αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας έφερε ξανά στην επικαιρότητα το θέμα, πιέζοντας την πολιτεία για μια συνολική επανεξέταση.
Η πιο πρόσφατη απόφαση καθαρογράφηκε μόλις πριν από λίγες ημέρες (βλ. «Κ» 29.6.2023). Πρόκειται για την 992/2023 απόφαση με την οποία η Ολομέλεια του ΣτΕ ακύρωσε την οικοδομική άδεια και την παρέκκλιση που δόθηκε για μια αγροτική αποθήκη στον Δήμο Χαλκιδέων.
Εκτός από τις γνωστές αναφορές στη μακρά νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για την εκτός σχεδίου δόμηση, διαρκής υπόμνηση του πώς καταστρατηγήθηκε με το πέρασμα των ετών ο «κατ’ εξαίρεση» χαρακτήρας της, η απόφαση έχει δύο πολύ σημαντικές αναφορές που ενδεχομένως να προαναγγέλλουν και σημαντικές εξελίξεις.
Κατ’ αρχάς, το ΣτΕ κρίνει ότι η νομοθεσία που διέπει σήμερα την εκτός σχεδίου δόμηση (διάταγμα του 1985 και νόμος του 2003) είναι παρωχημένη. Οπως αναφέρει, το πλαίσιο αυτό «θεσπίστηκε πριν από την αναμόρφωση της νομοθεσίας περί χωροταξίας, περιβάλλοντος και αρχαιοτήτων και δεν συντονίζεται με αυτή». Πρόκειται για μια λογική υπόμνηση, ότι η αντίληψή μας (και αντίστοιχα η ευρωπαϊκή και εθνική νομοθεσία) έχει προχωρήσει μετά 20 χρόνια, θέτοντας άλλες προτεραιότητες για την προστασία του περιβάλλοντος και της βιοποικιλότητας, του τοπίου, της αγροτικής γης.
Η κυριότερη όμως αναφορά του Συμβουλίου της Επικρατείας αφορά την ανάγκη οι «οριζόντιες» νομοθετικές ρυθμίσεις (δηλαδή αυτές που ισχύουν παντού) να έχουν επιστημονική τεκμηρίωση. Οπως αναφέρει η πρόσφατη απόφαση, επειδή το Σύνταγμα επιβάλλει την ορθολογική χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, ώστε να εξασφαλίζονται η ορθή ανάπτυξη των οικισμών, η προστασία του περιβάλλοντος και η οικονομική ανάπτυξη στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας (βιώσιμη ανάπτυξη), οι σχετικές ρυθμίσεις πρέπει να βασίζονται σε ειδικές επιστημονικές μελέτες. «Νομοθετική ρύθμιση με τέτοιο περιεχόμενο είναι συνταγματικώς επιτρεπτή μόνο εφόσον έχει ψηφιστεί μετά από εκτίμηση ειδικής για την προτεινόμενη ρύθμιση επιστημονικής μελέτης», αναφέρει.
Ρυθμίσεις χωρίς μελέτες
Η σημασία της αναφοράς αυτής είναι μεγάλη και ξεφεύγει από τα όρια της εκτός σχεδίου. Τα τελευταία χρόνια έχουν υπάρξει πολλές περιπτώσεις (πολλές από τις οποίες έχουν καταλήξει στο ΣτΕ) σχετικά με νομοθετικές ρυθμίσεις που θεσπίστηκαν χωρίς να μελετηθούν οι επιπτώσεις τους: η έμμεση αύξηση του συντελεστή δόμησης σε όλη τη χώρα, η δυνατότητα αύξησης των ανώτατων υψών των κτιρίων, τα υπόσκαφα κτίρια (όλα από τον νέο οικοδομικό κανονισμό του 2012), οι διαδοχικές ρυθμίσεις «τακτοποίησης» αυθαιρέτων και άλλες.
Προηγήθηκε τον Φεβρουάριο μια άλλη απόφαση του ΣτΕ για την Πάτμο (βλ. «Κ» 4.2.23). Το δικαστήριο υπενθύμισε ότι οι περιορισμοί της νομοθεσίας (ελάχιστη αρτιότητα, «πρόσωπο» σε κοινόχρηστο δρόμο κ.ά.) ισχύουν από το 1985 και επομένως δεν νοείται ούτε οι πολίτες να επιδιώκουν την οικοδόμηση οικοπέδων που δεν πληρούν αυτές τις προϋποθέσεις ούτε οι πολεοδομίες να εκδίδουν οικοδομικές άδειες γι’ αυτές. Κατ’ επέκταση, δεν μπορούν να διεκδικήσουν αποζημίωση, καθώς ο κανόνας αυτός θεωρείται «προβλέψιμος για τους επιμελείς αγοραστές». Η απόφαση οδήγησε σε ένα «πάγωμα» στην έκδοση αδειών σε όλη τη χώρα, καθώς οι πολεοδομίες τα τελευταία χρόνια «έβαζαν πολύ νερό στο κρασί τους» σχετικά με το είδος της αναγνώρισης του οδών, δεχόμενες πίεση από τοπικούς παράγοντες και συχνά τις τοπικές κοινωνίες και την αυτοδιοίκηση.
Το ερώτημα είναι αν οι εξελίξεις αυτές δημιουργούν ένα νέο τοπίο. Τη Δευτέρα, κατά την τελετή παράδοσης – παραλαβής του υπουργείου Περιβάλλοντος, ο υφυπουργός Νίκος Ταγαράς αναφέρθηκε στην «ανάγκη επίλυσης εκκρεμοτήτων από το παρελθόν, κάποιες από τις οποίες έκλεισαν εκατονταετία». Η στάση που θα κρατήσει η νέα κυβέρνηση είναι προς το παρόν άγνωστη, ωστόσο τους τελευταίους μήνες τεχνικοί και νομικοί φορείς (σύλλογοι μηχανικών, δικηγόρων, συμβολαιογράφων) που πλήττονται ευθέως οικονομικά από τη μείωση των αδειών δόμησης σε εκτός σχεδίου περιοχές πιέζουν για μια «ενδιάμεση» λύση, με βάση την «ηλικία» του οικοπέδου (να επιτρέπεται αν το οικόπεδο δημιουργήθηκε λ.χ. από κατάτμηση πριν από το 2003), κάτι που είναι βέβαια αντίθετο στη νομολογία του ΣτΕ.
Τοπικά πολεοδομικά σχέδια
«Είμαστε στο τέλος μιας περιόδου», λέει ο πρόεδρος του Τεχνικού Επιμελητηρίου Γιώργος Στασινός. «Ηδη ανατίθενται τα πρώτα τοπικά πολεοδομικά σχέδια και σύμφωνα με τα χρονοδιαγράμματα του Ταμείου Ανάκαμψης θα πρέπει να ολοκληρωθούν έως το 2026. Επίκειται πολεοδομικός σχεδιασμός, μέσω του οποίου θα καθοριστεί αν, πού και με ποιους όρους θα επιτραπεί να συνεχιστεί η εκτός σχεδίου δόμηση. Αυτό που είναι λογικό είναι να κάνουμε 3-4 χρόνια υπομονή. Επειδή όμως έχουν προηγηθεί αυτές οι αποφάσεις του ΣτΕ και πολλές πολεοδομίες σταμάτησαν να εκδίδουν άδειες, πρέπει κατά τη γνώμη μου το υπουργείο Περιβάλλοντος να παρέμβει νομοθετικά. Να πει με ποιους όρους θα συνεχιστεί η εκτός σχεδίου μέχρι την κύρωση των τοπικών πολεοδομικών σχεδίων. Ας αποφασίσει το υπουργείο να υιοθετήσει όσα κρίνει σωστά από τις αποφάσεις του ΣτΕ – σε μια κανονική χώρα η Βουλή νομοθετεί και όχι το Συμβούλιο της Επικρατείας, και ο πολίτης καλείται να εφαρμόζει τον νόμο και όχι να γνωρίζει κάθε δικαστική απόφαση που έχει εκδοθεί».
«Οταν ήμουν νεότερος, πίστευα ότι πρέπει να καταργηθεί η εκτός σχεδίου δόμηση. Τώρα πιστεύω ότι το θέμα είναι να βρεις τις παραμέτρους εκείνες που θα εξασφαλίσουν καλύτερη ισορροπία ανάμεσα στις ανάγκες της ελληνικής κοινωνίας και στην αρμονική συνύπαρξη δομημένου και αδόμητου περιβάλλοντος, στις οικιστικές χρήσεις με τις υπόλοιπες (λ.χ. γεωργικές), στις παραμέτρους της κλιματικής αλλαγής, στην ανάγκη προστασίας περιοχών για περιβαλλοντικούς ή πολιτιστικούς λόγους», λέει ο Κώστας Σερράος, καθηγητής Αστικού Σχεδιασμού και Πολεοδομίας στη Σχολή Αρχιτεκτόνων του ΕΜΠ. «Εχει γίνει κάτι τα τελευταία χρόνια σε αυτή την κατεύθυνση; Ναι, έχουν γίνει θετικά βήματα. Υπήρξαν πολιτικές που οδήγησαν στην αύξηση των ορίων αρτιότητας και κατάτμησης, στην κατάργηση παρεκκλίσεων, στον καθορισμό χρήσεων γης, στην προστασία ευαίσθητων περιοχών. Πλην όμως οι πολιτικές αυτές έχουν φτάσει στα όριά τους. Πρέπει η πολιτεία να κάνει τολμηρά βήματα. Η άποψη που υπήρχε κάποτε, “ας χτίσει ο κόσμος να ομορφύνει ο τόπος”, πλέον δεν συνάδει με τις αξίες που πρεσβεύει η Ευρώπη. Οδηγεί σε κατασπατάληση πόρων, καταστροφή της παραγωγικής γης, σύγκρουση μεταξύ διαφορετικών λειτουργιών, αυξημένη ανάγκη συντήρησης δαπανηρών υποδομών, καταστροφή του τοπίου. Πρέπει λοιπόν να ανοίξει η συζήτηση για τον σταδιακό περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης. Πλέον γνωρίζουμε, τεκμηριωμένα, τα προβλήματα που δημιουργεί η οικιστική διασπορά. Ενα πρώτο βήμα είναι να ξεκαθαρίσει το οδικό δίκτυο, να γνωρίζουμε πού αυτό δημιουργεί συνθήκες οικοδομησιμότητας. Είναι κρίμα που το υπουργείο Περιβάλλοντος επέλεξε να το δρομολογήσει αυτό με μια ανεξάρτητη μελέτη (σ.σ. μόνο για το οδικό δίκτυο), αντί για το λογικό, που είναι να ξεκαθαριστεί στο πλαίσιο κατάρτισης των τοπικών πολεοδομικών σχεδίων».
Μετάβαση
Ως νομικός, ο Γιώργος Δελλής, καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή της Αθήνας, είναι μάλλον επιφυλακτικός απέναντι στη νομολογία του ΣτΕ για την εκτός σχεδίου. «Είμαι σίγουρος ότι βρισκόμαστε σε μια μετάβαση», εκτιμά. «Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει μια αποδεδειγμένη δυσανεξία στην οριζόντια ρύθμιση της εκτός σχεδίου δόμησης. Τα προηγούμενα χρόνια είχε προσπαθήσει να απαντήσει στους κινδύνους της άναρχης δόμησης εντός και εκτός οικισμών με νομικίστικα επιχειρήματα, όπως η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου –ότι μια περιοχή δεν μπορεί να αλλάξει προς το χειρότερο– και η διαρκής υπόμνηση ότι οι εκτός σχεδίου περιοχές δεν προορίζονται για οικιστική ανάπτυξη (ενώ λ.χ. φορολογούνται ως τέτοιες), με αποτέλεσμα και την καταδίκη της χώρας από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Το μεγάλο ζήτημα ήταν ότι από τη Μεταπολίτευση μέχρι τη δεκαετία του 2000 δεν είχαμε ευρύτερο χωρικό σχεδιασμό. Οταν άρχισε σταδιακά να ωριμάζει ο σχεδιασμός, το ΣτΕ έγινε πιο ανεκτικό στην “επιδείνωση”, λ.χ. δέχθηκε ότι κάποιες περιοχές στην Αττική θα επιβαρυνθούν περισσότερο αν το συνολικό ισοζύγιο είναι θετικό. Από την εποχή εκείνη το ΣτΕ βρίσκεται κατά τη γνώμη μου σε μια αντίφαση. Ενώ για την περιβαλλοντική νομοθεσία και τα νέα πολεοδομικά εργαλεία υποστήριξε την εκπόνηση μελετών εκτίμησης των επιπτώσεων (ΜΠΕ ή ΣΜΠΕ), σε άλλα πεδία της πολεοδομικής ή περιβαλλοντικής νομοθεσίας δεν έδειξε την ίδια σπουδή, για παράδειγμα στην αναθεώρηση του οικοδομικού κανονισμού ή του πλαισίου για τις χρήσεις γης. Τώρα εκτιμώ ότι εισερχόμαστε σε μια νέα φάση της νομολογίας, αδιαμφισβήτητα θετική, όπου το ΣτΕ ζητάει να τεκμηριώνονται οι νομοθετικές ρυθμίσεις που αφορούν τον χώρο. Αν το πετύχει αυτό, θα έχουμε κάνει ένα τεράστιο βήμα προς τα εμπρός».
Θα δούμε τα επόμενα χρόνια πίεση για την πλήρη κατάργηση της εκτός σχεδίου δόμησης; «Ας είμαστε ρεαλιστές. Δεν υπάρχει περίπτωση στο πελατειακό κράτος που ζούμε να μιλήσει κανείς για συνολική απαγόρευση, έστω κι αν σε κάποιες περιπτώσεις –λ.χ. στα μικρά νησιά– θα ήταν ευεργετική. Δεν μπορούμε επίσης να προχωρήσουμε σε μια οριζόντια απαγόρευση αν δεν εξασφαλίσουμε ότι μπορούμε να ελέγξουμε την πολεοδομική αυθαιρεσία. Από την άλλη πλευρά, δεν μπορούμε να μείνουμε προσκολλημένοι στη δεκαετία του ’80. Το Τεχνικό Επιμελητήριο προσπαθεί να πείσει ότι το ΣτΕ… τρελάθηκε, ότι είναι εκτός πραγματικότητας. Δεν τρελάθηκε το ΣτΕ, απλώς πρόσθεσε ένα λιθαράκι σε μια κατεύθυνση που ήδη υπάρχει και στη χώρα μας και φυσικά στην υπόλοιπη Ευρώπη».
