Μη νόμιμη έκρινε το Συμβούλιο της Επικρατείας την έγκριση των περιβαλλοντικών όρων για τη δημιουργία Σύνθετου Τουριστικού Καταλύματος στην Ίο λόγω έλλειψης χωροταξικού σχεδιασμού.
Πρόκειται για ένα από τα τουριστικά projects που προωθεί στην Ίο και δή στην περιοχή Κουμπάρα ο επιχειρηματίας Άγγελος Μιχαλόπουλος, ο οποίος έχει συγκεντρώσει τα τελευταία χρόνια μεγάλο αριθμό εκτάσεων και φέρεται να είναι ιδιοκτήτης του 30% της έκτασης του νησιού. Το Σύνθετο Τουριστικό Κατάλυμα (ΣΤΚ) είχε εγκριθεί προ οκταετίας, εν έτει 2014, ενώ τώρα το ΣτΕ, κατόπιν της προσφυγής φορέων και κατοίκων της περιοχής ακυρώνει την έγκριση του ΣΤΚ ως μη νόμιμη καθώς δεν έχει εκπονηθεί σχέδιο χρήσεων γης στην περιοχή ούτε μελέτη φέρουσας ικανότητας του νησιού.
Το ΣτΕ σημειώνει επιπλέον ότι τα σχέδια χρήσεων γης πρέπει να είναι συμβατά με τον υπερκείμενο σχεδιασμό, ο οποίος στην περίπτωση της Ίου είναι το Περιφερειακό Πλαίσιο Νοτίου Αιγαίου (ΠΠΝΑ). Σύμφωνα με το ΠΠΝΑ, οι οικονομικές δραστηριότητες στα νησιά πρέπει να είναι ισορροπημένες και να μην υπάρχει μονόπλευρη εξάρτηση από τον τουρισμό. Πρέπει επιπλέον η τουριστική δραστηριότητα να λαμβάνει χώρα εντός οριοθετημένων περιοχών, και να συντάσσονται μελέτες χωρητικότητας που να λαμβάνουν υπόψη την κλίμακα της κάθε περιοχής, τους φυσικούς και ανθρώπινους πόρους, τις υποδομές, κλπ.
Τι περιλαμβάνει το project
Το ΣΤΚ που είχε εγκριθεί το 2014 αφορά σε συνολική δυναμικότητα 249 κλινών με ξενοδοχείο 5*, τουριστικές επιπλωμένες κατοικίες, σπα καθώς επίσης και λοιπά υποστηρικτικά έργα, μεταξύ των οποίων μονάδα αφαλάτωσης, δυναμικότητας παραγωγής πόσιμου νερού περίπου 300 κυβικών μέτρων ημερησίως, καθώς και δεξαμενή συγκέντρωσης του νερού, λιμενικά έργα (κρηπίδωμα εξυπηρέτησης σκαφών μεταφοράς πελατών), τεχνητή παραλία- όρμος Κουμπάρα, τεχνητή παραλία – όρμος Μανιάτα, πισίνες, εσωτερικό οδικό δίκτυο, εσωτερικά δίκτυα υποδομών κ.α.
«Τα παραπάνω έργα και δραστηριότητες θα κατασκευαστούν και θα λειτουργήσουν σε επιφάνεια 181.627 τ.μ, τμήμα ευρύτερης έκτασης γηπέδου επιφανείας 275.642 τ.μ., στην οποία περιλαμβάνεται έκταση χορτολιβαδικής μορφής 86.577,50τ.μ και οριοθετημένο ρέμα 7.458 τ.μ. Η επιτρεπόμενη δόμηση υπολογίζεται στην επιφάνεια των 181.627 τ.μ και ανέρχεται σε 18.163 (μέγιστος επιτρεπόμενος συντελεστής δόμησης 0,10)».
Τι λέει η απόφαση του ΣτΕ
Όσον αφορά τώρα την απόφαση 1037/2022 του ΣτΕ, αναλυτικότερα, όπως αναφέρεται «η πραγματοποίηση έργων ανάπτυξης παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων είναι επιτρεπτή μόνο σε περιοχές, οι οποίες εκ των προτέρων και με βάση νόμιμα κριτήρια έχουν καθορισθεί ως περιοχές, προοριζόμενες για την ανάπτυξη των εν λόγω συγκεκριμένων δραστηριοτήτων. Τούτο ισχύει, ιδίως, προκειμένου περί σύνθετων και ειδικών έργων μεγάλης κλίμακας προοριζόμενων να κατασκευαστούν και να λειτουργήσουν εντός ευαίσθητων οικοσυστημάτων, όπως είναι οι παράκτιες περιοχές και τα μικρά νησιά, δοθέντος, ότι τα έργα αυτά, λόγω της φύσεως των εγκαταστάσεων και του είδους και της εντάσεως της λειτουργίας τους, δύνανται να έχουν σημαντικές και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον των εν λόγω περιοχών.
Επομένως, δεν είναι νόμιμη η απευθείας έκδοση διοικητικών πράξεων, με τις οποίες καθορίζεται θέση συγκεκριμένης παραγωγικής δραστηριότητας και δη εντός ευαίσθητου οικοσυστήματος, κατά παράλειψη του προσήκοντος επιπέδου χωρικού σχεδιασμού, χωρίς, δηλαδή, να έχει προηγουμένως εγκριθεί για την περιοχή το προβλεπόμενο από την κείμενη νομοθεσία οικείο σχέδιο χρήσεων γης. Τούτο δε ανεξαρτήτως των εφαρμοζομένων επί μέρους μεγεθών και χαρακτηριστικών του έργου, ως και του εύρους, της πληρότητας και της επιστημονικής επάρκειας των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που συνοδεύουν τη σημειακή αυτή χωροθέτηση, διότι αυτές εκπονούνται και αφορούν στο τελικό επίπεδο εφαρμογής, δηλαδή πραγματώσεως του έργου και δεν δύνανται να υποκαταστήσουν το τυχόν ελλείπον ενδιάμεσο και κρίσιμο, κατά τα ανωτέρω, στάδιο χωρικού σχεδιασμού».
Όπως επισημαίνεται στην απόφαση, από την περιγραφή των εγκαταστάσεων και υποδομών του, όπως προκύπτει από τις μελέτες που το συνοδεύουν, συνάγεται ότι το επίμαχο έργο θα λάβει τη μορφή ενός κυκλαδίτικου οικισμού με όλα τα χαρακτηριστικά ενός «Νιώτικου χωριού». Ειδικότερα, οι εγκαταστάσεις του θα αναπτυχθούν σε γήπεδο 182 στρεμμάτων περίπου και θα συνδυάζουν 81 αυτόνομα διαμερίσματα με συμπληρωματικές εγκαταστάσεις αναψυχής, άθλησης κ.τ.λ..
«Οι εγκαταστάσεις και υποδομές του έργου, σε συνδυασμό με τις προβλεπόμενες εκτεταμένες επεμβάσεις στην παράκτια περιοχή και, ιδίως, τη δημιουργία δύο τεχνητών παραλιών, η οποία περιλαμβάνει την κατασκευή μεγάλων τεχνικών έργων (προβόλων και κυματοθραυστών) και τη βίαιη επέμβαση στη φυσική μορφή του παράκτιου τοπίου με την αποκοπή και αποκαθήλωση βράχων και τη μεταφορά και εναπόθεση δάνειου ιζήματος, έχουν ως αναπόφευκτη συνέπεια την ανάλωση του φυσικού κεφαλαίου της περιοχής και την αλλοίωση της φυσιογνωμίας της. Συνιστούν, ως εκ τούτου, εκτεταμένη επέμβαση και δη οικιστική ενεργοποίηση σε περιοχή, η οποία είναι εκτός σχεδίου, σχεδόν άθικτη και αδόμητη και συνιστά ευαίσθητο παράλιο οικοσύστημα μικρής νήσου. Η επέμβαση δε αυτή απέκτησε, κατά τη διαδικασία της αδειοδότησης του έργου, ακόμη πιο έντονα χαρακτηριστικά σε σχέση με τον αρχικό της σχεδιασμό, εφόσον, μετά την έκδοση και εφαρμογή των ρυθμίσεων του ν. 4179/2013, το έργο αφενός μεν «απηλλάγη» από τον περιορισμό της έκτασης των γηπέδων των σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων που αναπτύσσονται σε νησιά με επιφάνεια μεγαλύτερη των 90 τ.χλμ., όπως η Ίος, του άρθρου 9 του Ειδικού Πλαισίου για τον Τουρισμό του έτους 2009, με αποτέλεσμα η έκταση του γηπέδου ανάπτυξης του ΣΤΚ να αυξηθεί, μεταξύ των σταδίων της περιβαλλοντικής αδειοδότησης, κατά 20 περίπου στρέμματα αφετέρου δε αξιοποιεί, βάσει της μεταβατικής ρύθμισης του άρθρου 42 του ν. 4179/2013, τον συντελεστή δόμησης 0,10 αντί του προβλεπόμενου στις πάγιες ρυθμίσεις του ίδιου νόμου σ.δ. 0,05, ο οποίος, σύμφωνα με τους ορισμούς του τελευταίου Ειδικού Πλαισίου για τον Τουρισμό του έτους 2013, προσδιορίζει την κατηγορία των σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων ήπιας ανάπτυξης, τα οποία προέβλεψε το Πλαίσιο αυτό για νησιά όπως η Ίος. Τούτο δε ανεξαρτήτως εάν νοείται ως «ήπια ανάπτυξη» η δημιουργία Σύνθετων Τουριστικών Καταλυμάτων σε μικρά νησιά, όπως η Ίος».
Ένταξη σε χωροταξικό σχεδιασμό
Το ΣτΕ επισημαίνει ότι τα χαρακτηριστικά του έργου, όπως διαμορφώθηκε τελικώς, αλλά και τα χαρακτηριστικά της περιοχής επέμβασης ως παράκτιου και νησιωτικού οικοσυστήματος, προϋποθέτουν και επιβάλλουν την ένταξη του έργου σε χωροταξικό σχεδιασμό. Με την πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση εγκρίνονται περιβαλλοντικοί όροι για το περιγραφόμενο σύνθετο έργο, η πράξη δε αυτή αποτελεί το τελικό στάδιο εξειδίκευσης του χωροταξικού σχεδιασμού και ανήκει, ως εκ τούτου, στο επίπεδο εφαρμογής αυτού, το οποίο οφείλει να ερείδεται σε χωρικό σχεδιασμό κατωτέρου επιπέδου, είτε γενικού (Γ.Π.Σ., ΣΧΟΟΑΠ κ.λπ.) είτε, εάν αυτός ελλείπει, εξιδιασμένου (ΠΟΑΠΔ, ΠΟΤΑ κ.λπ.). Τα εν λόγω υποκείμενα εργαλεία σχεδιασμού οφείλουν να κινούνται εντός των πλαισίων των εγκεκριμένων χωροταξικών σχεδίων του ν. 2742/1999 να τηρούν δε τους όρους και περιορισμούς που περιλαμβάνονται στις κατευθύνσεις και προτάσεις αυτών, εξειδικεύοντας και εφαρμόζοντάς τους, μέσω προβλέψεως κυρίως συγκεκριμένων χρήσεων γης και συναφών όρων ρυθμίσεως του χώρου κατά περιοχή.
«Στην προκειμένη περίπτωση, το εγκεκριμένο Περιφερειακό Πλαίσιο Νοτίου Αιγαίου, το οποίο ίσχυε καθ’ όλη της διάρκεια της διαδικασίας περιβαλλοντικής αδειοδότησης του έργου έως την περαίωση αυτής, περιέχει συγκεκριμένες ειδικές κατευθύνσεις και προτάσεις για την επίμαχη περιοχή, εφόσον θεωρεί την Ιο ως αναπτυσσόμενο τουριστικά νησί, στο οποίο πρέπει να αναπτυχθούν δράσεις για την αντιμετώπιση των συγκρούσεων μεταξύ των δραστηριοτήτων και την αποτροπή της εξάρτησής του από τη μονόπλευρη τουριστική ανάπτυξη. Περαιτέρω, προβλέπει ειδικώς για τη Ζώνη στην οποία εντάσσει την Ίο (Ζώνη Β) την οριοθέτηση τουριστικών ζωνών εφόσον τεκμηριώνονται από αντίστοιχες μελέτες κατώτερου επιπέδου σχεδιασμού, καθώς και τη σύνταξη ειδικών μελετών «χωρητικότητας», που θα λαμβάνουν υπόψη το μέγεθος και την κλίμακα του συγκεκριμένου χώρου, τους υφιστάμενους φυσικούς και ανθρώπινους πόρους, τις υφιστάμενες και προβλεπόμενες τεχνικές υποδομές, κ.λπ. Ορίζει δε ότι η έγκριση χωροθέτησης ξενοδοχειακών καταλυμάτων και άλλων υποδομών και επιχειρήσεων τουριστικού χαρακτήρα θα πρέπει να κινείται μέσα στα πλαίσια των ποσοτικών και ποιοτικών περιορισμών που θα καθορίζονται από τις πιο πάνω μελέτες. Ωστόσο, η συγκεκριμένη αξιοποίηση της περιοχής του έργου γίνεται κατά παράλειψη του προβλεπόμενου στο Περιφερειακό Πλαίσιο σταδίου χωρικού σχεδιασμού κατωτέρου επιπέδου, είτε γενικού (Γ.Π.Σ., ΣΧΟΟΑΠ κ.λπ.) είτε εξιδιασμένου (ΠΟΑΠΔ, ΠΟΤΑ κ.λπ)».
Της αξιοποίησης αυτής, εξάλλου, όπως σημειώνει το ΣτΕ, δεν προηγήθηκε η διάγνωση της φέρουσας ικανότητας της Ίου, του κρίσιμου δηλαδή μεγέθους για την επίτευξη της επιβαλλόμενης από το Σύνταγμα βιώσιμης ανάπτυξης των νησιών, με το ειδικό εργαλείο χωρικού σχεδιασμού, το οποίο προβλέπεται από το ως άνω Περιφερειακό Πλαίσιο, δηλαδή, την ειδική μελέτη «χωρητικότητας». «Ελλείπει, επομένως, το ενδιάμεσο και κρίσιμο στάδιο χωρικού σχεδιασμού, δια του οποίου και μόνο εξειδικεύονται επιτρεπτώς, κατά το σύστημα του ν. 2742/1999, από πλευράς επιτρεπόμενων χρήσεων γης και λοιπών συναφών παραμέτρων, οι κατευθύνσεις και προτάσεις του Περιφερειακού Πλαισίου για τη συγκεκριμένη περιοχή. Η πλημμέλεια αυτή δεν δύναται να θεραπευθεί, προσδίδοντας νόμιμο έρεισμα στην προσβαλλόμενη πράξη, με τη συνεκτίμηση των κατευθύνσεων των Ειδικών Πλαισίων για τον Τουρισμό των ετών 2009 και 2013, στην οποία προέβη η διοίκηση, με την έννοια ότι οι κατευθύνσεις αυτές δύνανται να τροποποιούν, ερμηνεύουν ή συμπληρώνουν τις αντίθετες κατευθύνσεις και προτάσεις του εγκεκριμένου Περιφερειακού Πλαισίου. Και τούτο διότι, με αποφάσεις του Δικαστηρίου, το μεν Ειδικό Πλαίσιο του έτους 2013 ακυρώθηκε το δε Ειδικό Πλαίσιο του έτους 2009 κρίθηκε ότι είχε παύσει να ισχύει από την έκδοση του Ειδικού Πλαισίου του έτους 2013 και δεν αναβίωσε μετά την ακύρωση αυτού και, επομένως, δεν ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης της πράξης που περαίωσε την περιβαλλοντική αδειοδότηση του επίμαχου έργου. Εξάλλου, οι επιλογές και κατευθύνσεις των Ειδικών Πλαισίων λαμβάνονται κατά νόμον υπόψη και εφαρμόζονται (προκειμένου να εναρμονισθούν προς αυτές τα κατωτέρου επιπέδου σχέδια χωρικού σχεδιασμού) μόνον όταν ελλείπουν τα Περιφερειακά Πλαίσια, όχι δε αντιστρόφως, όπως συμβαίνει εν προκειμένω».
Την έλλειψη ένταξης της επίμαχης έκτασης σε χωρικό σχεδίασμο δεν αναπληρώνουν ούτε οι ως άνω ρυθμίσεις του ν. 4179/2013, με τις οποίες τροποποιήθηκαν προβλέψεις του, καταργηθέντος πλέον, Ειδικού Πλαισίου για τον Τουρισμό του έτους 2009 για την έκταση των γηπέδων των σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων και τον συντελεστή δόμησης αυτών σε νησιά με επιφάνεια μεγαλύτερη των 90 τ.χλμ., όπως η Ίος, εφόσον οι ρυθμίσεις αυτές δεν μπορούν να θεωρηθούν, λόγω του αποσπασματικού και εν μέρει μεταβατικού χαρακτήρα τους, ως ολοκληρωμένος χωρικός σχεδιασμός. «Η έλλειψη αυτή δεν αναπληρώνεται ούτε από τις γενικού και οριζόντιου χαρακτήρα διατάξεις του νόμου 4002/2011 περί δημιουργίας σύνθετων τουριστικών καταλυμάτων, οι οποίες, άλλωστε, προβλέπουν την ένταξη των ΣΤΚ στον υφιστάμενο χωροταξικό σχεδιασμό, ούτε από τις γενικές και πάγιες διατάξεις περί εκτός σχεδίου δόμησης, η οποία, ούτως ή άλλως, αφορά μεμονωμένη δόμηση κύριων μόνον ξενοδοχειακών καταλυμάτων όχι δε συνδυασμένες χρήσεις, οι οποίες απαιτούν χωροταξικό σχεδίασμά σε διαδοχικά επίπεδα εφαρμογής αλλά ούτε και από την έκθεση χωροταξικής θεώρησης του άρθρου 2 παρ. 4α του ν. 4179/2013, η οποία συμπλήρωσε τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης των ΣΤΚ, εφόσον η έκθεση αυτή, η οποία αποτελεί τμήμα της ΜΠΕ του έργου, εντάσσεται στο τελικό επίπεδο εφαρμογής, δηλαδή πραγματώσεως του έργου και δεν δύναται να υποκαταστήσει το ελλείπον ενδιάμεσο και κρίσιμο στάδιο χωρικού σχεδιασμού. Κατόπιν τούτων, η πρώτη προσβαλλομένη κοινή υπουργική απόφαση, με την οποία αδειοδοτήθηκε περιβαλλοντικά το έργο, είναι ακυρωτέα ως μη νόμιμη κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την αίτηση ακυρώσεως ότι η έγκριση των περιβαλλοντικών όρων του επίμαχου ΣΤΚ εχώρησε κατά παράβαση της κείμενης περιβαλλοντικής και πολεοδομικής νομοθεσίας ερμηνευόμενης ενόψει των επιταγών του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος περί προστασίας του περιβάλλοντος και διαφύλαξης της αειφορίας, ιδίως ενόψει του χαρακτήρα της νήσου Ίου, ως ευαίσθητου οικοσυστήματος με περιορισμένη φέρουσα ικανότητα, αλλά και των επιταγών του άρθρου 24 του Συντάγματος για ορθολογικό χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό».
