Οι συμβάσεις για έργα με σύμπραξη ιδιωτικού και δημόσιου τομέα καταλήγουν σε περιορισμό του ανταγωνισμού και αυξημένα κατασκευαστικά κόστη, όπως διαπιστώνουν και το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.
Γράφει η Μαρία Τσιομπάνου*
Η εικόνα που επικρατεί τα τελευταία χρόνια στον κατασκευαστικό κλάδο, αλλά και γενικότερα στον επιχειρηματικό γίγνεσθαι, είναι η εικόνα πολλαπλών, ταυτόχρονων κρίσεων. Το επιχειρηματικό περιβάλλον που διαμορφώνεται κάτω από αυτές τις συνθήκες είναι περισσότερο περίπλοκο και προκλητικό από εκείνο της ελληνικής οικονομικής κρίσης.
Για τις εργοληπτικές επιχειρήσεις, σε αυτήν την εικόνα πρέπει να προστεθεί η αδυναμία της κεντρικής διοίκησης, των δημοτικών και περιφερειακών αρχών στον αποτελεσματικό και με όραμα σχεδιασμό και στη συνέχεια στη μελέτη και «ωρίμανση» έργων υποδομών. Αυτή η αδυναμία τους έχει οδηγήσει στη «εύκολη» λύση της συνένωσης έργων, ώστε να απορροφήσουν «γρήγορα» τα ευρωπαϊκά κονδύλια και, επομένως, να δημιουργήσουν την εντύπωση της ικανής και αποτελεσματικής διοίκησης. Εντέλει, όμως, η πολιτική αυτή είναι πολύ αμφίβολο ότι οδηγεί σε ανάπτυξη με τους καλύτερους δυνατούς όρους.
Ένα πολυδιαφημισμένο εργαλείο της πολιτικής αυτής αποτελούν οι Δημόσιες Συμβάσεις με τη Σύμπραξη Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ). Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, αποτέλεσαν τομή επειδή δημιουργούν ένα νέο πεδίο συνεργασίας, το οποίο διέπεται από ειδικό κανονιστικό δίκαιο, σηματοδοτώντας μια νέα σχέση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, με τον δεύτερο να έχει μακροχρόνια, αναβαθμισμένα και γερά θεμελιωμένα δικαιώματα έναντι του Δημοσίου και των πολιτών. Όλες οι κυβερνήσεις, στην προσπάθειά τους να εξοικειώσουν την κοινή γνώμη με τις ΣΔΙΤ, τις εμφανίζουν ως μια καινοτομία που αποβαίνει προς όφελος του ίδιου του Δημοσίου. Ειδικότερα, αναφέρουν ως προτερήματα των ΣΔΙΤ την αποπληρωμή των έργων σε βάθος χρόνου, τη μόχλευση ιδιωτικών κεφαλαίων, την εξασφάλιση προκαθορισμένου χρόνου και κόστους υλοποίησης, τη σύνδεση αμοιβής αναδόχου και ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών και, τέλος, την ενιαία σύμβαση μελέτης, κατασκευής και λειτουργίας.
Η αλήθεια όμως, είναι ότι ο σημαντικότερος λόγος για την εμφάνιση των ΣΔΙΤ είναι η διευκόλυνση χρηματοδότησης που προσφέρουν στο Δημόσιο και σε δήμους, σε μια εποχή στενότητας πόρων. Κατά κάποιο τρόπο, οι ΣΔΙΤ προβάλλονται ως σανίδα σωτηρίας, ειδικά για τα κράτη που αντιμετωπίζουν προβλήματα με υψηλό δημόσιο χρέος και μεγάλο δημοσιονομικό έλλειμμα. Επίσης, είναι ένας έξυπνος τρόπος να καλυφθούν όλες οι αδυναμίες της δημόσιας διοίκησης και η αναποτελεσματικότητά της.
Εάν θέλαμε να θέσουμε μια διαχωριστική γραμμή μεταξύ μιας παραδοσιακής δημόσιας σύμβασης και μιας σύμβασης ΣΔΙΤ, αυτή θα ήταν ο χρόνος εξόφλησης. Στις μεν δημόσιες συμβάσεις η αποπληρωμή γίνεται σταδιακά με την πρόοδο των εργασιών, ως το τέλος της περιόδου κατασκευής, στις δε ΣΔΙΤ ο ιδιώτης χρηματοδοτεί την κατασκευή και αμείβεται από το κράτος ή τους χρήστες σε ένα βάθος χρόνου που φθάνει ακόμη και τα 30 έτη.
Επίσης, σημαντική διαφορά αποτελεί ο τρόπος διευθέτησης των τυχόν διαφορών μεταξύ των συμβαλλόμενων μερών. Έχει ιδιαίτερη σημασία πως στον θεμελιώδη νόμο για τις ΣΔΙΤ (άρθρο 31, Επίλυση διαφορών – εφαρμοστέο δίκαιο) προβλέπεται ότι για κάθε διαφορά που προκύπτει σχετικά με την εφαρμογή, την ερμηνεία ή το κύρος των Συμβάσεων Σύμπραξης ή των Παρεπόμενων Συμφώνων αρμόδια δεν είναι τα ελληνικά δικαστήρια, αλλά «επιλύεται με διαιτησία». Σχετικά με τους κανόνες της διαιτησίας αναφέρεται, μάλιστα, ότι «κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις που ισχύουν για τις διαιτησίες του Δημοσίου, με τη Σύμβαση Σύμπραξης ή τα Παρεπόμενα Σύμφωνα καθορίζονται κανόνες που διέπουν τον ορισμό των διαιτητών, οι εφαρμοστέοι κανόνες διαιτησίας, η έδρα του διαιτητικού δικαστηρίου (ή οργάνου), οι αμοιβές των διαιτητών (εφόσον δεν ορίζονται από τους εφαρμοστέους κανόνες διαιτησίας) και η γλώσσα στην οποία θα διεξαχθεί η διαιτησία. Η διαιτητική απόφαση είναι οριστική και αμετάκλητη και δεν υπόκειται σε κανένα τακτικό ή έκτακτο ένδικο μέσο, αποτελεί δε τίτλο εκτελεστό χωρίς να χρειάζεται αυτό να κηρυχθεί από τα τακτικά Δικαστήρια, και τα αντίδικα μέρη δεσμεύονται να συμμορφωθούν αμέσως με τους όρους της». Στο «Εγχειρίδιο για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών μέσω ΣΔΙΤ», που εξέδωσε η Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα εξηγούνται οι λόγοι για τους οποίους επιλέχθηκε η διαιτησία κι όχι η τακτική δικαιοσύνη που αφορούν «τα πλεονεκτήματα της ταχύτητας στην έκδοση απόφασης, της δυνατότητας επιλογής εξειδικευμένων σε σχέση με το συγκεκριμένο αντικείμενο της διαφοράς διαιτητών και της εμπιστευτικότητας».
Με λίγα λόγια, για τις συμβάσεις ΣΔΙΤ, ο Νομοθέτης αναγνωρίζει εμμέσως τις αδυναμίες του εθνικού συστήματος απονομής Δικαιοσύνης και τις εξαιρεί από αυτό, κατατάσσοντας αυτές σε μία ελιτίστικη και διακριτή κατηγορία δημόσιας σύμβασης.
Πλέον ασκείται ευρεία κριτική κατά πόσο τα έργα μέσω ΣΔΙΤ παρουσιάζουν όλα τα θετικά χαρακτηριστικά που τους προσδίδουν. Αυτή, δε, η κριτική έχει επιβεβαιωθεί επίσημα από τα πορίσματα της ειδικής έκθεσης του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, 2018). Τα πορίσματα των Ευρωπαίων ελεγκτών αμφισβητούν ευθέως τα οφέλη των ΣΔΙΤ και όχι μόνο για την Ελλάδα. Μία από τις βασικότερες διαπιστώσεις είναι ότι η υλοποίηση έργων κλίμακας μεγαλύτερης από τη συνηθισμένη και η συνένωση της μελέτης, της χρηματοδότησης, της κατασκευής, της λειτουργίας και της συντήρησης του έργου σε μία και μόνη σύμβαση αυξάνουν τον κίνδυνο χαμηλών επιπέδων ανταγωνισμού, με αποτέλεσμα να περιέρχεται η δημόσια αρχή σε θέση εξάρτησης, αλλά και να αυξάνεται η συνολική πολυπλοκότητα του έργου.
Το αρμόδιο κλιμάκιο ελέγχου εξέτασε 12 συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ ΣΔΙΤ στη Γαλλία, την Ελλάδα, την Ιρλανδία και την Ισπανία, στους τομείς των οδικών μεταφορών και των τεχνολογιών της πληροφορίας και των επικοινωνιών (ΤΠΕ). Τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη αντιπροσωπεύουν το 70 % περίπου του συνολικού κόστους των έργων (29,2 δισεκατομμύρια ευρώ) που υλοποιούνται στο πλαίσιο συγχρηματοδοτούμενων από την ΕΕ ΣΔΙΤ. Αξιολόγησε κατά πόσον τα ελεγχθέντα έργα μπόρεσαν να αξιοποιήσουν τα οφέλη που αναμένονται από τις ΣΔΙΤ, αν βασίστηκαν σε τεκμηριωμένες αναλύσεις και κατάλληλες προσεγγίσεις και αν το θεσμικό και νομικό πλαίσιο συνολικά στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη ήταν πρόσφορο για την επιτυχή υλοποίηση των ΣΔΙΤ.
Αξιοσημείωτος είναι ο τίτλος που φέρει η ειδική έκθεση 09/2018: «Συμπράξεις δημοσίου – ιδιωτικού τομέα στην ΕΕ: Πολλαπλές αδυναμίες και περιορισμένα οφέλη». Οι σημαντικότερες διαπιστώσεις, σύμφωνα με την έκθεση είναι ο κίνδυνος ανεπαρκούς ανταγωνισμού και η αποδυνάμωση της διαπραγματευτικής θέσης των αναθετουσών αρχών, το μεγάλο κόστος, οι χρονικές καθυστερήσεις και η υπερεκτίμηση της χρήσης και της γενικότερης ωφέλειας των υποδομών αυτών. Επίσης, η κατανομή του κινδύνου μεταξύ εταίρων από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα συχνά δεν ήταν η ενδεδειγμένη και χαρακτηριζόταν από έλλειψη συνοχής και αποτελεσματικότητας, ενώ οι υψηλοί συντελεστές απόδοσης (έως και 14 %) επί των επιχειρηματικών κεφαλαίων του εταίρου από τον ιδιωτικό τομέα δεν ήταν πάντοτε ανάλογοι των κινδύνων που τον βάρυναν. Στα θετικά σημεία των ολοκληρωμένων με ΣΔΙΤ έργων είναι το ικανοποιητικά επίπεδα εξυπηρέτησης και συντήρησης, τα οποία μπορούν δυνητικά να διατηρηθούν για την εναπομένουσα διάρκειά τους.
Η κρισιμότερη και πιθανότατα η χρησιμότερη διαπίστωση της έκθεσης είναι ότι, στις περισσότερες περιπτώσεις, η μέθοδος των ΣΔΙΤ επελέγη χωρίς να προηγηθεί συγκριτική ανάλυση εναλλακτικών επιλογών, όπως με τη χρήση του δείκτη σύγκρισης του δημόσιου τομέα (Public Sector Comparator). Δεν υπήρξε καμία διαδικασία αξιολόγησης που θα εξασφάλιζε τη μέγιστη οικονομική αποδοτικότητα και την προστασία του δημόσιου συμφέροντος, διασφαλίζοντας ισότιμους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των ΣΔΙΤ και των παραδοσιακών δημόσιων συμβάσεων. Σε κάποιες δε κατηγορίες έργων δεν ταίριαζε εξαρχής η προσέγγιση της σύναψης σύμβασης μακράς διάρκειας, δεδομένου ότι αυτές επηρεάζονταν από τις ταχείες τεχνολογικές εξελίξεις.
Η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση συστήνει να μην ενθαρρύνεται η ευρύτερη χρήση των ΣΔΙΤ, μέχρι τουλάχιστον να επιλυθούν τα προβλήματα που έχουν εντοπισθεί, να σχεδιαστούν νέες διαδικασίες και να επαναξιολογηθεί ώστε να βελτιωθεί το θεσμικό πλαίσιο για να επιτευχθεί σωστή επιλογή και υλοποίηση έργων με ΣΔΙΤ. Την ίδια στιγμή, το ελληνικό πολιτικό σύστημα έχει αυξήσει με φρενήρη ρυθμό τις συμβάσεις με ΣΔΙΤ, επιλέγοντας, για ακόμη μία φορά, τη φαινομενικά εύκολη λύση παρά μία πολιτική μακροπρόθεσμων στοχευμένων παρεμβάσεων.
Εκείνο που πρέπει ιδιαίτερα να προσέξουν οι αρμόδιοι και αυτό που πρέπει να γνωρίζουν οι πολίτες είναι το πολύ υψηλό τελικό κόστος κατασκευής μίας δημόσιας σύμβασης με ΣΔΙΤ. Όπως είναι λογικό, στην περίπτωση συμβάσεων πολύ υψηλής αξίας, όπως συνήθως είναι οι συμβάσεις ΣΔΙΤ, μόνον ένας πολύ μικρός αριθμός οικονομικών φορέων, συχνά, δε, μόνον ένας, είναι σε θέση να προσφέρει όλα τα προϊόντα ή τις υπηρεσίες που προβλέπονται. Κανείς επομένως δεν είναι σε θέση να εγγυηθεί ότι θα υπάρχει μεγάλη συμμετοχή είτε από κατασκευαστικές εταιρείες είτε από τραπεζικούς ομίλους και θα επιτευχθεί μία συμφωνία που θα είναι εις όφελος του δημοσίου συμφέροντος. Εξάλλου, αυτός ήταν και ο κυριότερος λόγος που η πρωτοπόρα χώρα σε συμβάσεις με ΣΔΙΤ, η Μεγάλη Βρετανία, τις έχει πλέον μειώσει στο ελάχιστο.
Είναι υποχρέωση τόσο της κυβέρνησης, αλλά και των τοπικών και περιφερειακών αρχών, να λάβουν υπόψιν τους όσα συστήνει η Ευρωπαϊκή Ένωση και να επαναξιολογήσουν άμεσα και με αντικειμενικότητα τον προγραμματισμό τους για δημόσιες συμβάσεις με ΣΔΙΤ. Η δέσμευση υψηλών οικονομικών πόρων για τα επόμενα χρόνια μας αφορά όλους και πρέπει να γίνει με υψηλό αίσθημα ευθύνης.
*Πρόεδρος της Πανελλήνιας Ένωσης Συνδέσμων Εργοληπτών Δημοσίων Έργων – ΠΕΣΕΔΕ
