ΚΟΤΣΩΝΗΣ ΑΝΤΩΝΙΟΣ
ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΜΗΧΑΝΙΚΟΣ ΕΜΠ,MSc
Επίτιμος ΓΕΝΙΚΟΣ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗΣ
Υδραυλικών , Λιμενικών, Κτηριακών Υποδομών ΥΠ. Υ.ΜΕ.
ε.τ. ΔΙΔΑΚΤΟΡΑΣ ΠΟΛ.ΜΗΧ. του ΠΑ.Δ.Α.
1.1. Εισαγωγή – Ο διαγωνισμός αρχίζει πριν από τη διακήρυξη
Ένας επιτυχημένος δημόσιος διαγωνισμός δεν αρχίζει με τη δημοσίευση της διακήρυξης και δεν ολοκληρώνεται με την ανάδειξη του αναδόχου. Αρχίζει πολύ νωρίτερα, όταν η αναθέτουσα αρχή προσδιορίζει με ακρίβεια τη δημόσια ανάγκη που πρέπει να ικανοποιηθεί, και ολοκληρώνεται ουσιαστικά όταν η σύμβαση έχει εκτελεστεί και το έργο, η προμήθεια ή η υπηρεσία έχει παραγάγει το αποτέλεσμα για το οποίο σχεδιάστηκε.
Η παρατήρηση αυτή φαίνεται αυτονόητη, αλλά έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία. Στη διοικητική πραγματικότητα η προσοχή συγκεντρώνεται συχνά κυρίως στη νομιμότητα της διαγωνιστικής διαδικασίας: στη σωστή σύνταξη της διακήρυξης, στις προθεσμίες, στις δημοσιεύσεις, στα δικαιολογητικά συμμετοχής, στην αξιολόγηση των προσφορών και στην αντιμετώπιση ενδεχόμενων προδικαστικών προσφυγών. Όλα αυτά είναι ασφαλώς απαραίτητα. Δεν αρκούν όμως για να χαρακτηριστεί ένας διαγωνισμός επιτυχημένος.
Ένας διαγωνισμός μπορεί να είναι απολύτως σύννομος ως προς τη διαδικασία και, παρ’ όλα αυτά, να οδηγήσει σε προβληματική σύμβαση. Μπορεί να έχει στηριχθεί σε ανεπαρκή μελέτη, σε μη ρεαλιστικό προϋπολογισμό, σε ασαφείς τεχνικές προδιαγραφές, σε λανθασμένη εκτίμηση του χρόνου εκτέλεσης ή σε συμβατικούς όρους που μεταφέρουν στον ανάδοχο κινδύνους τους οποίους αυτός δεν μπορεί πραγματικά να ελέγξει. Μπορεί ακόμη να οδηγήσει σε περιορισμένο ανταγωνισμό, σε υπερβολικά χαμηλές προσφορές, σε συνεχείς τροποποιήσεις κατά την εκτέλεση, σε παρατάσεις, οικονομικές διαφορές ή ακόμη και σε αδυναμία ολοκλήρωσης του συμβατικού αντικειμένου.
Για τον λόγο αυτό, ο σχεδιασμός της δημόσιας σύμβασης πρέπει να αντιμετωπίζεται ως ενιαία διαδικασία. Η δημόσια ανάγκη πρέπει πρώτα να αναγνωρίζεται και να τεκμηριώνεται. Στη συνέχεια πρέπει να μετατρέπεται σε σαφές φυσικό και λειτουργικό αντικείμενο. Το αντικείμενο αυτό πρέπει να είναι τεχνικά ώριμο, οικονομικά αποτιμημένο και διοικητικά υλοποιήσιμο. Ακολούθως πρέπει να επιλεγεί η κατάλληλη διαδικασία ανάθεσης, να διαμορφωθούν όροι που επιτρέπουν πραγματικό ανταγωνισμό και να καταρτιστεί μία σύμβαση που μπορεί πράγματι να εκτελεστεί.
Η επιτυχία της ανάθεσης προετοιμάζεται πριν από τη δημοσίευση, όταν η αναθέτουσα αρχή διαμορφώνει τεκμηριωμένες επιλογές που αποτυπώνονται σε συνεκτικά και νόμιμα τεύχη δημοπράτησης.
1.2. Τι σημαίνει «επιτυχημένος δημόσιος διαγωνισμός»
Η επιτυχία ενός δημόσιου διαγωνισμού δεν μπορεί να ταυτίζεται απλώς με την ανάδειξη αναδόχου. Ούτε μπορεί να μετριέται αποκλειστικά από το ύψος της έκπτωσης ή από τη διαφορά μεταξύ προϋπολογισμού και συμβατικού τιμήματος.
Ένας δημόσιος διαγωνισμός μπορεί να θεωρηθεί ουσιαστικά επιτυχημένος όταν το αντικείμενο ανταποκρίνεται σε πραγματική και τεκμηριωμένη δημόσια ανάγκη, έχει περιγραφεί με επάρκεια, ο προϋπολογισμός είναι ρεαλιστικός, οι όροι συμμετοχής είναι αναλογικοί, ο ανταγωνισμός είναι ουσιαστικός, τα κριτήρια ανάθεσης επιτρέπουν την επιλογή της κατάλληλης προσφοράς, οι κίνδυνοι έχουν κατανεμηθεί ορθολογικά και η σύμβαση μπορεί να εκτελεστεί μέσα σε ρεαλιστικό χρόνο και οικονομικό πλαίσιο.
Κυρίως, το τελικό αποτέλεσμα πρέπει να μπορεί να λειτουργήσει, να χρησιμοποιηθεί και να προσφέρει την αναμενόμενη δημόσια ωφέλεια.
Η επιτυχία συνεπώς έχει τουλάχιστον τέσσερις διαστάσεις. Είναι νομική, επειδή η διαδικασία πρέπει να είναι σύννομη. Είναι τεχνική, επειδή το αντικείμενο πρέπει να καλύπτει την ανάγκη. Είναι οικονομική, επειδή οι δημόσιοι πόροι πρέπει να αξιοποιούνται αποτελεσματικά. Και είναι λειτουργική, επειδή το παραδοτέο πρέπει τελικά να μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τον σκοπό για τον οποίο αποκτήθηκε.
Στις διαστάσεις αυτές πρέπει να προστεθεί και μία πέμπτη: η διοικητική βιωσιμότητα. Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να διαθέτει την οργανωτική και τεχνική δυνατότητα να παρακολουθήσει, να ελέγξει και να παραλάβει όσα συμβασιοποιεί. Μία εξαιρετικά σύνθετη σύμβαση, την οποία ο φορέας δεν διαθέτει τους ανθρώπινους ή οργανωτικούς πόρους να διοικήσει, ενέχει κίνδυνο ανεξάρτητα από την ποιότητα της διακήρυξης.
Η μετατόπιση αυτή από τη στενή θεώρηση της διαδικασίας προς το αποτέλεσμα είναι κρίσιμη. Ο επιτυχημένος διαγωνισμός δεν είναι απλώς εκείνος που ολοκληρώθηκε χωρίς ακύρωση. Είναι εκείνος που οδήγησε σε μία καλή, οικονομικά ορθολογική, διοικητικά διαχειρίσιμη και εκτελέσιμη δημόσια σύμβαση.
1.3. Πρώτο στάδιο: ο ακριβής προσδιορισμός της δημόσιας ανάγκης
Η πρώτη ερώτηση μιας αναθέτουσας αρχής δεν πρέπει να είναι «τι θα δημοπρατήσουμε;», αλλά «ποια ανάγκη θέλουμε να καλύψουμε;».
Η διαφορά είναι ουσιώδης.
Η ανάγκη προηγείται του τεχνικού αντικειμένου. Αν η διοίκηση ξεκινήσει απευθείας από μια προκαθορισμένη τεχνική λύση, υπάρχει κίνδυνος να εγκλωβιστεί σε μία επιλογή χωρίς να έχει εξετάσει αν αυτή είναι πράγματι η καταλληλότερη.
Η ανάγκη μιας δημόσιας υπηρεσίας μπορεί, για παράδειγμα, να είναι η αντιπλημμυρική προστασία μιας περιοχής. Αυτό δεν σημαίνει ότι η πρώτη διοικητική απόφαση πρέπει να είναι η κατασκευή ενός συγκεκριμένου τεχνικού έργου συγκεκριμένων διαστάσεων. Προηγείται η διερεύνηση των αιτίων του προβλήματος, της λεκάνης απορροής, των υφιστάμενων έργων, των πιθανών σημείων συμφόρησης, των χρήσεων γης και των διαθέσιμων τεχνικών παρεμβάσεων. Μόνο μετά την αξιολόγηση αυτών των δεδομένων μπορεί να επιλεγεί η κατάλληλη λύση.
Αντίστοιχα, σε μια δημόσια προμήθεια η πραγματική ανάγκη μπορεί να είναι η μείωση της ενεργειακής κατανάλωσης ενός κτιρίου και όχι απλώς η αγορά συγκεκριμένου τύπου εξοπλισμού. Σε μια σύμβαση υπηρεσιών, η ανάγκη μπορεί να είναι η διατήρηση ενός πληροφοριακού συστήματος σε συγκεκριμένο επίπεδο διαθεσιμότητας και όχι απλώς η παρουσία ενός συγκεκριμένου αριθμού τεχνικών.
Η σωστή διατύπωση της ανάγκης πρέπει να απαντά σε βασικά ερωτήματα. Ποιο πρόβλημα υπάρχει σήμερα; Ποιοι επηρεάζονται; Ποιο αποτέλεσμα πρέπει να επιτευχθεί; Σε ποιο χρονικό ορίζοντα; Ποιο είναι το αποδεκτό επίπεδο ποιότητας και ασφάλειας; Πώς θα γνωρίζουμε, μετά την ολοκλήρωση της σύμβασης, ότι η ανάγκη πράγματι καλύφθηκε;
Η τελευταία ερώτηση είναι καθοριστική. Αν η υπηρεσία δεν μπορεί να περιγράψει από την αρχή πώς θα αναγνωρίσει την επιτυχία, υπάρχει κίνδυνος να σχεδιάσει μια σύμβαση στην οποία θα μπορεί να ελέγξει την τυπική παράδοση, αλλά όχι την πραγματική χρησιμότητα.
1.4. Από τη δημόσια ανάγκη στο σαφές συμβατικό αντικείμενο
Μετά τον προσδιορισμό της ανάγκης ακολουθεί μία από τις δυσκολότερες εργασίες της αναθέτουσας αρχής: η μετατροπή της ανάγκης σε συγκεκριμένο συμβατικό αντικείμενο.
Σε αυτό το στάδιο πρέπει να καθοριστεί τι ακριβώς θα ανατεθεί, ποια αποτελέσματα αναμένονται, ποιες είναι οι τεχνικές και λειτουργικές απαιτήσεις, ποια στοιχεία περιλαμβάνονται στη σύμβαση και ποια όχι.
Το συμβατικό αντικείμενο πρέπει να είναι αρκετά συγκεκριμένο ώστε να μπορεί να κοστολογηθεί και να προσφερθεί από την αγορά, χωρίς όμως να είναι διατυπωμένο με τρόπο που αποκλείει αδικαιολόγητα εναλλακτικές τεχνικές λύσεις.
Εδώ εμφανίζεται ένα συχνό πρόβλημα: η αναθέτουσα αρχή γνωρίζει πολύ καλά τι χρησιμοποιούσε μέχρι σήμερα και περιγράφει το νέο αντικείμενο ως επανάληψη του παλαιού. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε τεχνολογική αδράνεια και, σε ορισμένες περιπτώσεις, σε αδικαιολόγητο περιορισμό του ανταγωνισμού.
Οι τεχνικές προδιαγραφές πρέπει να περιγράφουν τις πραγματικές απαιτήσεις, τις επιδόσεις, τις λειτουργίες, την ποιότητα, την ασφάλεια, τη διάρκεια ζωής και το αναμενόμενο αποτέλεσμα. Όπου το αντικείμενο το επιτρέπει, η λειτουργική περιγραφή μπορεί να αφήσει στην αγορά περιθώριο να προτείνει αποτελεσματικότερες λύσεις.
Αυτό δεν σημαίνει αοριστία. Αντιθέτως, απαιτεί μεγαλύτερη ακρίβεια ως προς το αποτέλεσμα.
Αν, για παράδειγμα, ζητείται σύστημα κλιματισμού δημόσιου κτιρίου, δεν αρκεί η υπηρεσία να αντιγράψει τεχνικά χαρακτηριστικά ενός συγκεκριμένου μηχανήματος. Πρέπει να προσδιορίσει τις απαιτούμενες συνθήκες λειτουργίας, την απόδοση, την ενεργειακή συμπεριφορά, τον θόρυβο, τις απαιτήσεις συντήρησης, την ασφάλεια και τις συνθήκες του χώρου εγκατάστασης. Έτσι περιγράφει αυτό που χρειάζεται χωρίς να μετατρέπει τη διακήρυξη σε περιγραφή συγκεκριμένου προϊόντος.
Η ακρίβεια πρέπει επομένως να αφορά πρωτίστως τι πρέπει να επιτευχθεί και, μόνο όπου αυτό είναι πραγματικά αναγκαίο, με ποιον συγκεκριμένο τρόπο πρέπει να επιτευχθεί.
1.5. Η ωριμότητα ως πραγματική προϋπόθεση δημοπράτησης
Η έννοια της ωριμότητας χρησιμοποιείται συχνά στις δημόσιες συμβάσεις, ιδιαίτερα στα δημόσια έργα. Δεν πρέπει όμως να αντιμετωπίζεται ως ένας ακόμη διοικητικός χαρακτηρισμός.
Ώριμη είναι μια σύμβαση όταν η αναθέτουσα αρχή έχει επιλύσει, πριν από τη δημοπράτηση, τα ουσιώδη ζητήματα που είναι δυνατό και εύλογο να επιλυθούν.
Στα έργα αυτό σημαίνει, ανάλογα με το αντικείμενο, επαρκείς μελέτες, γνώση των συνθηκών του χώρου, αδειοδοτήσεις, απαλλοτριώσεις ή διαθεσιμότητα των απαιτούμενων χώρων, διερεύνηση δικτύων οργανισμών κοινής ωφέλειας, αρχαιολογικών περιορισμών, περιβαλλοντικών απαιτήσεων, γεωτεχνικών δεδομένων και πρόσβασης στο εργοτάξιο.
Στις προμήθειες σημαίνει σαφείς ποσότητες, τεχνικές απαιτήσεις, όρους παράδοσης, απαιτήσεις εγκατάστασης, δοκιμών, εκπαίδευσης, εγγύησης, ανταλλακτικών και τεχνικής υποστήριξης.
Στις υπηρεσίες σημαίνει σαφές αντικείμενο, παραδοτέα, χρονοδιάγραμμα, απαιτούμενους πόρους, τρόπο ελέγχου της ποιότητας και διαδικασία παραλαβής.
Ας θεωρήσουμε ένα απλό παράδειγμα δημόσιου έργου. Δημοπρατείται η ανακατασκευή μιας οδού χωρίς να έχει αποσαφηνιστεί επαρκώς η θέση βασικών υπόγειων δικτύων. Κατά την κατασκευή εντοπίζεται δίκτυο που συγκρούεται με το έργο. Ακολουθούν διακοπή εργασιών, συνεννοήσεις με τον αρμόδιο οργανισμό, ενδεχόμενη ανάγκη τροποποίησης της μελέτης και παράταση. Το πρόβλημα εμφανίζεται τυπικά στη φάση της κατασκευής, αλλά η πραγματική του αφετηρία βρίσκεται στη φάση της προετοιμασίας.
Η βασική αρχή είναι απλή: ό,τι μπορεί να γνωρίζει και να επιλύσει η αναθέτουσα αρχή πριν από τον διαγωνισμό δεν πρέπει, χωρίς σοβαρό λόγο, να μεταφέρεται ως αβεβαιότητα στη φάση εκτέλεσης.
Η έλλειψη ωριμότητας δεν εξαφανίζεται επειδή δημοσιεύτηκε η διακήρυξη. Μεταφέρεται στη σύμβαση και συνήθως επανεμφανίζεται με δυσμενέστερη μορφή: καθυστερήσεις, αιτήματα παράτασης, πρόσθετες δαπάνες, τροποποιήσεις, διαφωνίες και αποζημιωτικές αξιώσεις.
Επομένως, η απόφαση δημοπράτησης δεν πρέπει να λαμβάνεται μόνο επειδή έχει εξασφαλιστεί χρηματοδότηση ή επειδή υπάρχει πίεση να ξεκινήσει γρήγορα η διαδικασία. Πρέπει να λαμβάνεται όταν το αντικείμενο έχει φτάσει σε επίπεδο ωριμότητας που επιτρέπει την υπεύθυνη ανάθεσή του.
1.6. Η γνώση της αγοράς πριν από τον διαγωνισμό
Η αναθέτουσα αρχή δεν σχεδιάζει τη σύμβαση σε κενό περιβάλλον. Απευθύνεται σε μία πραγματική αγορά, με συγκεκριμένες επιχειρήσεις, τεχνολογίες, παραγωγικές δυνατότητες, χρόνους παράδοσης, επίπεδα τιμών και περιορισμούς.
Η γνώση της αγοράς αποτελεί συνεπώς κρίσιμο στοιχείο του σχεδιασμού.
Οι προκαταρκτικές διαβουλεύσεις της αγοράς προβλέπονται στα άρθρα 46 και 47 του ν. 4412/2016. Είναι δυνατότητα προετοιμασίας της σύμβασης, ενώ ειδικές κανονιστικές πράξεις μπορεί να προβλέπουν υποχρεωτική εφαρμογή για ορισμένες κατηγορίες και αξίες. Η διεξαγωγή τους οφείλει να διαφυλάσσει την ίση μεταχείριση, τη διαφάνεια και τον ανταγωνισμό, με ιδιαίτερη προσοχή και στις συνέπειες προηγούμενης εμπλοκής οικονομικού φορέα κατά το άρθρο 48.
Η διαβούλευση δεν είναι ιδιωτική διαπραγμάτευση με προεπιλεγμένο μελλοντικό ανάδοχο. Είναι θεσμικό εργαλείο τεκμηρίωσης της αγοράς, του πραγματικού χρόνου παράδοσης, της τεχνικής διαθεσιμότητας και του κόστους, χωρίς προνομιακή πρόσβαση σε πληροφορίες.
Η υπηρεσία μπορεί να διερευνήσει αν υπάρχουν επαρκείς προμηθευτές, ποια είναι τα διαθέσιμα τεχνολογικά πρότυπα, ποιοι χρόνοι παράδοσης είναι ρεαλιστικοί, ποια τεχνικά χαρακτηριστικά θεωρούνται συνήθη και ποια εξαιρετικά περιοριστικά, πώς διαμορφώνονται οι τιμές και ποιοι είναι οι βασικοί παράγοντες κόστους.
Ιδιαίτερη προσοχή απαιτείται όταν οικονομικός φορέας που συμμετείχε στην προετοιμασία πρόκειται στη συνέχεια να συμμετάσχει στον διαγωνισμό. Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να λάβει τα κατάλληλα μέτρα ώστε η προηγούμενη συμμετοχή να μην του προσφέρει αθέμιτο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.
Για παράδειγμα, μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να θεωρεί αυτονόητη παράδοση ειδικού ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού μέσα σε τρεις μήνες. Μία οργανωμένη έρευνα αγοράς μπορεί να δείξει ότι ο συνήθης χρόνος κατασκευής και παράδοσης είναι επτά ή οκτώ μήνες. Η πληροφορία αυτή, αν ληφθεί πριν από τη διακήρυξη, επιτρέπει την κατάρτιση ρεαλιστικού χρονοδιαγράμματος. Αν διαπιστωθεί μετά την υπογραφή, έχει ήδη δημιουργηθεί συμβατικό πρόβλημα.
Η διαβούλευση είναι ιδιαίτερα χρήσιμη σε σύνθετες ή καινοτόμες συμβάσεις, σε αντικείμενα τα οποία η αναθέτουσα αρχή προμηθεύεται για πρώτη φορά και σε αγορές που έχουν μεταβληθεί σημαντικά.
1.7. Ο ρεαλιστικός προϋπολογισμός και το πραγματικό κόστος
Ο προϋπολογισμός μιας δημόσιας σύμβασης δεν είναι απλώς λογιστικό μέγεθος. Είναι κρίσιμο στοιχείο της τεχνικής και οικονομικής αρχιτεκτονικής του διαγωνισμού.
Ένας προϋπολογισμός που δεν ανταποκρίνεται στις πραγματικές συνθήκες της αγοράς μπορεί να υπονομεύσει ολόκληρη τη διαδικασία.
Αν είναι υπερβολικά χαμηλός, ενδέχεται να μην υποβληθούν προσφορές ή να υποβληθούν προσφορές των οποίων η οικονομική βιωσιμότητα είναι οριακή. Αν είναι αδικαιολόγητα υψηλός, περιορίζεται η οικονομική αποτελεσματικότητα της δημόσιας δαπάνης.
Η εκτίμηση της αξίας πρέπει επομένως να βασίζεται, ανάλογα με το αντικείμενο, σε πραγματικά δεδομένα: πρόσφατες συμβάσεις, τρέχουσες τιμές αγοράς, δείκτες κόστους, μισθολογικές και ασφαλιστικές υποχρεώσεις, κόστος ενέργειας, υλικών, μεταφορών, εξοπλισμού, συντήρησης και λοιπών κρίσιμων συντελεστών.
Σε συμβάσεις μεγάλης διάρκειας πρέπει να εξετάζεται και ο κίνδυνος μεταβολής των οικονομικών συνθηκών.
Ιδιαίτερη σημασία έχει η έννοια του κοστολόγηση του κύκλου ζωής (life-cycle costing). Η οικονομική αξιολόγηση δεν πρέπει πάντοτε να περιορίζεται στην αρχική τιμή αγοράς. Ανάλογα με το αντικείμενο, μπορεί να απαιτείται συνεκτίμηση του κόστους κτήσης, χρήσης, ενεργειακής κατανάλωσης, συντήρησης και τέλους της ωφέλιμης ζωής. Το ενωσιακό πλαίσιο επιτρέπει, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, να λαμβάνονται υπόψη ακόμη και αποτιμήσιμες περιβαλλοντικές εξωτερικότητες που συνδέονται με τον κύκλο ζωής.
Ας υποθέσουμε ότι μία υπηρεσία συγκρίνει δύο τεχνικά συστήματα. Το πρώτο κοστίζει 100.000 ευρώ και το δεύτερο 115.000 ευρώ. Αν η αξιολόγηση σταματήσει στην τιμή αγοράς, το πρώτο φαίνεται οικονομικότερο. Αν όμως το δεύτερο καταναλώνει σημαντικά λιγότερη ενέργεια, χρειάζεται λιγότερη συντήρηση και έχει μεγαλύτερη ωφέλιμη διάρκεια ζωής, η συνολική οικονομική εικόνα μπορεί να αντιστραφεί.
Το φθηνότερο προϊόν κατά την αγορά δεν είναι κατ’ ανάγκη το οικονομικότερο για το Δημόσιο σε βάθος χρόνου.
1.8. Η συμβατική στρατηγική και τα συστήματα δημοπράτησης
Η επιλογή του τρόπου δημοπράτησης δεν είναι τεχνική λεπτομέρεια που προστίθεται στο τέλος της προετοιμασίας. Καθορίζει το είδος και την πληρότητα των τευχών, την κατανομή ευθυνών, το επίπεδο των αναγκαίων μελετών, τον τρόπο σύγκρισης των προσφορών και τους μηχανισμούς ελέγχου της εκτέλεσης. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει να επιλέγει συνειδητά το κατάλληλο σχήμα, αφού εξετάσει τη φύση και την ωριμότητα του αντικειμένου, τις δυνατότητες της αγοράς, τους κινδύνους και τη δική της διοικητική επάρκεια.
Πρέπει να διακρίνονται τρεις διαφορετικές αποφάσεις. Πρώτον, το συμβατικό μοντέλο: ποιος αναλαμβάνει τη μελέτη, την κατασκευή, ενδεχομένως τη λειτουργία ή τη συντήρηση και ποια είναι τα όρια των αντίστοιχων ευθυνών. Δεύτερον, η νόμιμη διαδικασία ανάθεσης, όπως η ανοικτή ή η κλειστή διαδικασία και, μόνο υπό τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις, οι ειδικότερες διαδικασίες. Τρίτον, το κριτήριο ανάθεσης και η μέθοδος αξιολόγησης, που δεν ταυτίζονται ούτε με το συμβατικό μοντέλο ούτε με τη διαδικασία.
Στα δημόσια έργα, η δημοπράτηση βάσει μελέτης που έχει εξασφαλίσει η αναθέτουσα αρχή προϋποθέτει τεύχη με επαρκώς καθορισμένο τεχνικό αντικείμενο, σχέδια, προμετρήσεις, τιμολόγιο, προϋπολογισμό, χρονοδιάγραμμα και σαφή κατανομή συμβατικών κινδύνων. Όπου εφαρμόζεται νομίμως ανάθεση με αξιολόγηση μελέτης ή σχήμα που περιλαμβάνει μελετητικές υποχρεώσεις του αναδόχου, απαιτείται διαφορετική ακρίβεια: σαφής καθορισμός απαιτήσεων, παραδοτέων, κριτηρίων ελέγχου και ορίων της σχεδιαστικής ευχέρειας. Η μεταφορά μελετητικών εργασιών στον ανάδοχο δεν θεραπεύει αυτομάτως ελλείψεις ωριμότητας ή ασαφή περιγραφή της δημόσιας ανάγκης.
Άλλο είναι η σύμβαση δημόσιου έργου, άλλο η σύμβαση παραχώρησης του ν. 4413/2016 και άλλο η σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, όταν συντρέχουν οι ειδικές νόμιμες προϋποθέσεις. Οι μορφές αυτές δεν αποτελούν εναλλακτικές ετικέτες για το ίδιο αντικείμενο: διαφοροποιούνται ως προς τη χρηματοδότηση, την αμοιβή, την κατανομή κινδύνων, τη λειτουργία και τη διάρκεια. Η επιλογή τους απαιτεί ιδιαίτερη τεκμηρίωση και αντίστοιχη αρχιτεκτονική τευχών.
Η διαίρεση μιας σύμβασης σε τμήματα μπορεί να διευκολύνει τη συμμετοχή μικρομεσαίων επιχειρήσεων, αλλά η υπερβολική κατάτμηση μπορεί να δημιουργήσει ασυμβατότητες και αμφισβητήσεις ευθύνης. Ειδικά όταν διαφορετικοί ανάδοχοι κατασκευάζουν αλληλεξαρτώμενα συστήματα, τα τεύχη πρέπει να ορίζουν τις διεπαφές, τις υποχρεώσεις συντονισμού και τις δοκιμές ολοκλήρωσης.
Η κατάλληλη στρατηγική δεν είναι εκείνη που φαίνεται απλούστερη στη δημοπράτηση. Είναι εκείνη που δημιουργεί πραγματικό ανταγωνισμό, αναθέτει ελέγξιμες υποχρεώσεις και επιτρέπει στην αναθέτουσα αρχή να παραλάβει το λειτουργικό αποτέλεσμα που χρηματοδοτεί.
1.9. Τέσσερις διαφορετικές κατηγορίες απαιτήσεων που δεν πρέπει να συγχέονται
Ένα από τα συχνότερα προβλήματα στη σύνταξη των τευχών είναι η σύγχυση μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών απαιτήσεων.
Οι τεχνικές προδιαγραφές καθορίζουν τα χαρακτηριστικά που πρέπει να έχει το έργο, το αγαθό ή η υπηρεσία.
Τα κριτήρια επιλογής αφορούν την ικανότητα του οικονομικού φορέα να εκτελέσει τη σύμβαση, όπως την οικονομική και χρηματοοικονομική του επάρκεια ή την τεχνική και επαγγελματική του ικανότητα.
Τα κριτήρια ανάθεσης χρησιμοποιούνται για τη συγκριτική αξιολόγηση των αποδεκτών προσφορών και την επιλογή της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς σύμφωνα με το σύστημα που έχει επιλεγεί.
Οι όροι εκτέλεσης καθορίζουν τι υποχρεούται να κάνει ο ανάδοχος μετά την υπογραφή της σύμβασης και υπό ποιες προϋποθέσεις.
Η διάκριση δεν είναι θεωρητική.
Αν η υπηρεσία ζητεί συγκεκριμένη ελάχιστη εμπειρία για να αποδείξει ότι ο οικονομικός φορέας είναι ικανός να εκτελέσει τη σύμβαση, βρίσκεται στο πεδίο της επιλογής. Αν ζητεί συγκεκριμένη τεχνική απόδοση του προσφερόμενου εξοπλισμού, βρίσκεται στο πεδίο των τεχνικών προδιαγραφών. Αν βαθμολογεί απόδοση ανώτερη της ελάχιστης, χρησιμοποιεί κριτήριο ανάθεσης. Αν απαιτεί από τον ανάδοχο να διατηρεί συγκεκριμένο χρόνο απόκρισης σε όλη τη διάρκεια της σύμβασης, πρόκειται για συμβατική υποχρέωση εκτέλεσης.
Όσο καθαρότερη είναι αυτή η αρχιτεκτονική, τόσο μικρότερος είναι ο κίνδυνος ασαφειών, επικαλύψεων και αμφισβητήσεων.
1.10. Οι τεχνικές προδιαγραφές ως πυρήνας του διαγωνισμού
Οι τεχνικές προδιαγραφές αποτελούν ένα από τα σημαντικότερα σημεία ολόκληρου του διαγωνισμού.
Από αυτές εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό ποιοι οικονομικοί φορείς μπορούν να συμμετάσχουν, τι ακριβώς θα προσφέρουν, πώς θα συγκριθούν οι προσφορές και τι τελικά θα παραλάβει η αναθέτουσα αρχή.
Η κακή τεχνική προδιαγραφή εμφανίζεται συνήθως με δύο μορφές.
Η πρώτη είναι η υπερβολικά γενική προδιαγραφή. Η αναθέτουσα αρχή δεν περιγράφει επαρκώς την απαιτούμενη ποιότητα και αφήνει σημαντικά στοιχεία αδιευκρίνιστα. Το αποτέλεσμα είναι προσφορές που τυπικά ανταποκρίνονται στη διακήρυξη αλλά διαφέρουν ουσιωδώς ως προς την πραγματική ποιότητα.
Η δεύτερη είναι η υπερβολικά περιοριστική προδιαγραφή. Περιλαμβάνονται χαρακτηριστικά που δεν είναι ουσιώδη για τη δημόσια ανάγκη αλλά περιορίζουν σημαντικά τον αριθμό των προϊόντων ή επιχειρήσεων που μπορούν να συμμετάσχουν.
Η σωστή προδιαγραφή πρέπει να είναι ακριβής χωρίς να είναι φωτογραφική, απαιτητική χωρίς να είναι αδικαιολόγητα περιοριστική και ελέγξιμη χωρίς να δημιουργεί υπέρμετρο διοικητικό βάρος.
Κάθε ουσιώδης απαίτηση πρέπει επίσης να μπορεί να επαληθευθεί. Αν η διακήρυξη ζητά συγκεκριμένη επίδοση, ποιότητα ή λειτουργικό χαρακτηριστικό, πρέπει να είναι σαφές τόσο πώς θα αποδεικνύεται στην προσφορά όσο και πώς θα ελέγχεται κατά την παραλαβή.
Η αρχή αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική. Μία απαίτηση που δεν μπορεί να αποδειχθεί ή να ελεγχθεί κινδυνεύει να παραμείνει απλή διακήρυξη πρόθεσης.
1.11. Οι όροι συμμετοχής και η αρχή της αναλογικότητας
Οι απαιτήσεις οικονομικής και χρηματοοικονομικής επάρκειας και τεχνικής και επαγγελματικής ικανότητας έχουν συγκεκριμένο σκοπό: να διασφαλίσουν ότι ο ανάδοχος θα είναι πράγματι σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση.
Δεν πρέπει να μετατρέπονται σε μηχανισμό αδικαιολόγητου περιορισμού του ανταγωνισμού.
Κάθε απαίτηση πρέπει να συνδέεται με το αντικείμενο και να είναι ανάλογη προς το μέγεθος, την πολυπλοκότητα και τους κινδύνους της σύμβασης.
Υπερβολικές απαιτήσεις κύκλου εργασιών, δυσανάλογη προηγούμενη εμπειρία, υπερβολικά συγκεκριμένες πιστοποιήσεις ή απαιτήσεις στελέχωσης που δεν δικαιολογούνται από το αντικείμενο μπορούν να περιορίσουν σημαντικά τον αριθμό των δυνητικών συμμετεχόντων.
Το κρίσιμο ερώτημα για το στέλεχος της αναθέτουσας αρχής είναι: είναι αυτή η απαίτηση πραγματικά αναγκαία για να προστατεύσει την ορθή εκτέλεση της σύμβασης;
Αν η απάντηση δεν μπορεί να τεκμηριωθεί, η απαίτηση πρέπει να επανεξετάζεται.
Η αυστηρότητα δεν ταυτίζεται με την ασφάλεια. Μερικές φορές ένας υπερβολικά αυστηρός όρος μειώνει τον ανταγωνισμό χωρίς να αυξάνει ουσιαστικά την πιθανότητα καλής εκτέλεσης.
1.12. Η επιλογή του κριτηρίου ανάθεσης
Η επιλογή του κριτηρίου ανάθεσης πρέπει να συνδέεται άμεσα με το αντικείμενο και με το τι πραγματικά ενδιαφέρει την αναθέτουσα αρχή.
Όταν το αντικείμενο είναι πλήρως τυποποιημένο και η απαιτούμενη ποιότητα μπορεί να καθοριστεί επαρκώς μέσω των τεχνικών προδιαγραφών, η τιμή μπορεί να αποτελέσει αποτελεσματικό κριτήριο.
Πρέπει να διακρίνονται αυστηρά οι προϋποθέσεις συμμετοχής και τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής των οικονομικών φορέων από τα κριτήρια ανάθεσης των παραδεκτών προσφορών. Η τεχνική επάρκεια του υποψηφίου δεν βαθμολογείται ως στοιχείο ανάθεσης χωρίς ειδική νόμιμη βάση. Όπου το άρθρο 86 επιτρέπει αξιολόγηση της οργάνωσης, των προσόντων και της εμπειρίας του προσωπικού εκτέλεσης, αυτό προϋποθέτει ουσιώδη επίδραση στην ποιότητα της σύμβασης και σαφή σύνδεση με το αντικείμενό της.
Το άρθρο 86 του ν. 4412/2016 ορίζει ότι η πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά μπορεί να προσδιορίζεται βάσει τιμής, κόστους ή βέλτιστης σχέσης ποιότητας–τιμής, υπό τις ειδικές προϋποθέσεις που ισχύουν για κάθε κατηγορία σύμβασης. Δεν υπάρχει μία ενιαία συνταγή για έργα, μελέτες, προμήθειες και υπηρεσίες. Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να τεκμηριώνει γιατί το επιλεγμένο κριτήριο ανταποκρίνεται στο αντικείμενο και να εφαρμόζει τις ειδικές διατάξεις για τον τρόπο στάθμισης και βαθμολόγησης.
Στις περιπτώσεις αυτές μπορεί να απαιτείται αξιολόγηση της βέλτιστης σχέσης ποιότητας και τιμής.
Η δυσκολία βρίσκεται στον σχεδιασμό των κριτηρίων.
Τα κριτήρια πρέπει να είναι σαφή, αντικειμενικά, επαληθεύσιμα και συνδεδεμένα με το αντικείμενο της σύμβασης. Δεν αρκεί να δηλώνεται γενικά ότι θα αξιολογηθεί η «ποιότητα», η «πληρότητα» ή η «μεθοδολογία». Πρέπει να προσδιορίζεται ποιο συγκεκριμένο στοιχείο αξιολογείται και πώς διαφοροποιείται μία αποδεκτή από μία καλύτερη προσφορά.
Ας θεωρήσουμε μία σύμβαση συντήρησης κρίσιμου εξοπλισμού. Η ελάχιστη απαίτηση μπορεί να είναι επέμβαση εντός έξι ωρών από την αναγγελία βλάβης. Αν η αναθέτουσα αρχή θεωρεί ότι η ταχύτερη απόκριση έχει πραγματική αξία, μπορεί, εφόσον το κριτήριο έχει σχεδιαστεί νόμιμα και αντικειμενικά, να αξιολογήσει ευνοϊκότερα μικρότερο χρόνο απόκρισης. Η προσφορά όμως των δύο ωρών δεν πρέπει να εξαφανιστεί μετά την κατακύρωση. Πρέπει να μετατραπεί σε δεσμευτικό συμβατικό επίπεδο υπηρεσίας και να ελέγχεται κατά την εκτέλεση.
Αυτό που βαθμολογήθηκε κατά την ανάθεση πρέπει να έχει πραγματικό συμβατικό περιεχόμενο.
Η εφαρμογή κριτηρίων ανάθεσης απαιτεί σαφή προσδιορισμό στα έγγραφα της σύμβασης, προκαθορισμένη στάθμιση όπου προβλέπεται, δυνατότητα αντικειμενικής επαλήθευσης και ειδική αιτιολόγηση της αξιολόγησης. Η επιλογή της χαμηλότερης τιμής δεν είναι από μόνη της ένδειξη κακού σχεδιασμού· είναι ακατάλληλη όταν η αναθέτουσα αρχή δεν έχει προηγουμένως αποσαφηνίσει την απαιτούμενη ποιότητα ή όταν το αντικείμενο απαιτεί νόμιμα διαφορετική μέθοδο αξιολόγησης.
1.13. Οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές ως ζήτημα όχι μόνο ελέγχου αλλά και σχεδιασμού
Η ιδιαίτερα χαμηλή οικονομική προσφορά δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ούτε αυτομάτως ως επιτυχία του διαγωνισμού ούτε αυτομάτως ως προβληματική.
Το άρθρο 88 του ν. 4412/2016 καθιερώνει διαδικασία αιτιολόγησης προσφορών που φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές. Για τις δημόσιες συμβάσεις έργων, μελετών και συναφών επιστημονικών υπηρεσιών εφαρμόζεται, όπου συντρέχουν οι προϋποθέσεις, το ειδικό τεκμήριο της παραγράφου 5α. Η υπέρβαση του σχετικού ορίου δεν συνεπάγεται αυτοδίκαιη απόρριψη: απαιτείται η προβλεπόμενη διαδικασία εξηγήσεων και ουσιαστικής αξιολόγησης.
Η αναθέτουσα αρχή δεν πρέπει να αντιμετωπίζει κάθε μεγάλη έκπτωση ως ένδειξη αφερεγγυότητας ούτε να παραβλέπει τις πραγματικές συνέπειες μιας μη βιώσιμης προσφοράς. Οι εξηγήσεις του προσφέροντος, ιδίως για τα οικονομικά μεγέθη, έχουν κατά το άρθρο 88 ειδική δεσμευτική σημασία και πρέπει να αξιολογούνται με τεχνική και οικονομική επάρκεια.
Γι’ αυτό η αναθέτουσα αρχή πρέπει να εξετάζει και τη δική της προετοιμασία. Αν εμφανίζονται μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ προϋπολογισμού και προσφορών ή πολύ μεγάλη διασπορά τιμών μεταξύ των προσφερόντων, το γεγονός μπορεί να αποτελεί ένδειξη ότι η αγορά αντιλήφθηκε διαφορετικά το αντικείμενο ή τους κινδύνους.
Η οικονομική προσφορά είναι συνεπώς και ένας καθρέφτης της ποιότητας των τευχών.
1.14. Η κατανομή των κινδύνων
Κάθε δημόσια σύμβαση περιλαμβάνει κινδύνους.
Μπορεί να υπάρχουν γεωτεχνικοί κίνδυνοι, μεταβολές τιμών, καθυστερήσεις αδειοδοτήσεων, αρχαιολογικά ευρήματα, προβλήματα δικτύων, τεχνολογικοί κίνδυνοι, δυσχέρειες εφοδιασμού, αλλαγές νομοθεσίας, ακραία καιρικά φαινόμενα ή δυσκολίες συντονισμού.
Το κρίσιμο δεν είναι να εξαφανιστούν όλοι οι κίνδυνοι. Αυτό είναι αδύνατο.
Το κρίσιμο είναι να αναγνωριστούν εγκαίρως, να αξιολογηθούν ως προς την πιθανότητα και τις συνέπειές τους και να αντιμετωπιστούν κατάλληλα. Άλλοι μπορούν να εξαλειφθούν με καλύτερη προετοιμασία, άλλοι να περιοριστούν, άλλοι να ασφαλιστούν, άλλοι να κατανεμηθούν συμβατικά και άλλοι να γίνουν αποδεκτοί.
Η πρακτική της μεταφοράς όσο το δυνατόν περισσότερων κινδύνων στον ανάδοχο μπορεί αρχικά να φαίνεται ότι προστατεύει το Δημόσιο. Στην πραγματικότητα, όμως, ένας κίνδυνος δεν εξαφανίζεται επειδή ένα τεύχος αναφέρει ότι τον αναλαμβάνει ο ανάδοχος.
Ο οικονομικός φορέας είτε θα κοστολογήσει τον κίνδυνο στην προσφορά του είτε, αν δεν μπορεί να τον αποτιμήσει, θα αυξήσει το περιθώριο ασφαλείας είτε θα αποφύγει τη συμμετοχή. Αν τον υποτιμήσει, το πρόβλημα μπορεί να επανεμφανιστεί κατά την εκτέλεση ως οικονομική ή συμβατική διαφορά.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο κίνδυνος καθυστέρησης μιας διοικητικής έγκρισης που βρίσκεται αποκλειστικά στη σφαίρα ευθύνης της αναθέτουσας αρχής. Η απλή συμβατική μεταφορά ολόκληρου του χρονικού κινδύνου στον ανάδοχο δεν σημαίνει ότι αυτός μπορεί πράγματι να ελέγξει τον χρόνο έκδοσης της έγκρισης.
Η ορθολογική κατανομή κινδύνων επομένως δεν αποτελεί παραχώρηση προς τον ανάδοχο. Αποτελεί εργαλείο προστασίας της ίδιας της αναθέτουσας αρχής και της οικονομικής ισορροπίας της σύμβασης.
1.15. Το χρονοδιάγραμμα πρέπει να είναι τεχνικά εφικτό
Ο χρόνος εκτέλεσης δεν πρέπει να προσδιορίζεται μόνο με βάση διοικητικές ή χρηματοδοτικές επιθυμίες.
Πρέπει να προκύπτει από το ίδιο το αντικείμενο.
Σε ένα έργο πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι πραγματικοί χρόνοι κατασκευής, η αλληλουχία εργασιών, οι απαιτούμενες εγκρίσεις, οι καιρικές συνθήκες όπου αυτές είναι κρίσιμες, οι χρόνοι προμήθειας ειδικού εξοπλισμού και οι αναγκαίες δοκιμές.
Σε μία προμήθεια πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι χρόνοι παραγωγής, μεταφοράς, εγκατάστασης και θέσης σε λειτουργία.
Σε μία υπηρεσία πρέπει να αξιολογείται ο πραγματικός φόρτος εργασίας και η δυνατότητα παραγωγής των παραδοτέων.
Ένα μη ρεαλιστικό χρονοδιάγραμμα δεν γίνεται ρεαλιστικό επειδή περιλήφθηκε στη διακήρυξη.
Ο έλεγχος της ωριμότητας και της επάρκειας του προϋπολογισμού για τα δημόσια έργα συνδέεται ιδίως με το άρθρο 49 του ν. 4412/2016. Οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν να αποφεύγουν τη μετατροπή ελλείψεων προετοιμασίας σε δήθεν συμβατικούς κινδύνους του αναδόχου, χωρίς όμως να συγχέουν την ευθύνη σχεδιασμού της σύμβασης με την ευθύνη οργάνωσης της κατασκευής.
Αντίθετα, μπορεί να οδηγήσει σε υψηλότερες τιμές, περιορισμό της συμμετοχής, αιτήματα παράτασης και συμβατικές συγκρούσεις.
Το χρονοδιάγραμμα πρέπει επίσης να συνδέεται με τις ενδιάμεσες προθεσμίες, τις εγκρίσεις, τις πληρωμές και τις παραλαβές. Η συνολική προθεσμία από μόνη της δεν αρκεί, όταν η επιτυχία της σύμβασης εξαρτάται από κρίσιμα ενδιάμεσα ορόσημα.
1.16. Τα έγγραφα της σύμβασης πρέπει να αποτελούν ενιαίο σύστημα
Ένα από τα συχνότερα πρακτικά προβλήματα των δημοσίων συμβάσεων είναι η έλλειψη εσωτερικής συνοχής μεταξύ των διαφορετικών τευχών.
Η διακήρυξη μπορεί να προβλέπει κάτι διαφορετικό από τις τεχνικές προδιαγραφές. Η τεχνική περιγραφή μπορεί να μην συμφωνεί με τον προϋπολογισμό. Το χρονοδιάγραμμα μπορεί να είναι ασύμβατο με τις απαιτήσεις παράδοσης. Οι όροι πληρωμής μπορεί να μην αντιστοιχούν στα πραγματικά στάδια εκτέλεσης.
Για τον οικονομικό φορέα όλα αυτά αποτελούν ένα ενιαίο συμβατικό περιβάλλον.
Για τον λόγο αυτό, πριν από τη δημοσίευση πρέπει να πραγματοποιείται συστηματικός έλεγχος συμβατότητας όλων των εγγράφων.
Το ερώτημα δεν είναι μόνο αν κάθε τεύχος είναι σωστό αυτοτελώς. Είναι αν όλα τα τεύχη είναι σωστά μεταξύ τους.
Αν, για παράδειγμα, η τεχνική περιγραφή απαιτεί πενταετή τεχνική υποστήριξη αλλά ο προϋπολογισμός έχει συνταχθεί μόνο για την προμήθεια και εγκατάσταση, υπάρχει εσωτερική ασυνέπεια. Αν το χρονοδιάγραμμα προβλέπει παράδοση σε έξι μήνες αλλά ειδικός εξοπλισμός απαιτεί αποδεδειγμένα οκτώ μήνες παραγωγής, η σύμβαση περιέχει ήδη, πριν ακόμη υπογραφεί, την αιτία μελλοντικής παράτασης.
1.17. Ο διαγωνισμός πρέπει να διαβάζεται και από την οπτική του οικονομικού φορέα
Η οπτική του οικονομικού φορέα αποτελεί δοκιμασία της ποιότητας του σχεδιασμού και όχι υποκατάστατο της ευθύνης του αναδόχου. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει να ελέγχει αν ένας επιμελής υποψήφιος μπορεί, με τις ίδιες διαθέσιμες πληροφορίες, να κατανοήσει το αντικείμενο, να εκτιμήσει τους ουσιώδεις κινδύνους, να προσδιορίσει τις απαιτήσεις συμμετοχής και να διαμορφώσει συγκρίσιμη προσφορά.
Η δοκιμασία αυτή δεν εξετάζει πώς θα διοικήσει ο εργολήπτης το εργοτάξιό του ούτε πώς θα οργανώσει εσωτερικά τα επιστημονικά στελέχη του. Εξετάζει αποκλειστικά αν τα έγγραφα της σύμβασης παρέχουν επαρκή, σαφή και μη διακριτική βάση για υπεύθυνη συμμετοχή στον ανταγωνισμό.
Αν στα βασικά αυτά ερωτήματα δεν υπάρχουν καθαρές απαντήσεις, η αβεβαιότητα θα ενσωματωθεί στην προσφορά.
Και η αβεβαιότητα έχει κόστος.
Είτε αυξάνει την τιμή είτε αποθαρρύνει τη συμμετοχή είτε δημιουργεί μελλοντικές διαφορές.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η αναθέτουσα αρχή πρέπει να συντάσσει όρους ευνοϊκούς για τους υποψηφίους. Σημαίνει ότι πρέπει να συντάσσει όρους σαφείς και κοστολογήσιμους.
Η προβλεψιμότητα της σύμβασης αποτελεί παράγοντα ανταγωνισμού.
1.18. Η πραγματική έννοια του ανταγωνισμού
Ο ανταγωνισμός δεν μετριέται μόνο από τον αριθμό των προσφορών.
Πραγματικός ανταγωνισμός υπάρχει όταν επαρκής αριθμός κατάλληλων οικονομικών φορέων μπορεί να κατανοήσει το αντικείμενο, να προετοιμάσει σοβαρή προσφορά και να ανταγωνιστεί με ισότιμους όρους.
Η ύπαρξη μίας μόνο προσφοράς δεν σημαίνει αυτομάτως ότι ο σχεδιασμός ήταν λανθασμένος. Αποτελεί όμως στοιχείο που αξίζει να εξεταστεί. Αντίστοιχα, πολλές προσφορές δεν εγγυώνται από μόνες τους την ποιότητα του διαγωνισμού.
Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να εξετάζει αν οι όροι της δημιουργούν πραγματικές συνθήκες συμμετοχής. Η διάρκεια προετοιμασίας της προσφοράς, οι απαιτούμενες εγγυήσεις, τα κριτήρια επιλογής, οι τεχνικές απαιτήσεις, το ύψος του προϋπολογισμού, το χρονοδιάγραμμα και η κατανομή των κινδύνων επηρεάζουν άμεσα την απόφαση μιας επιχείρησης να συμμετάσχει.
Ακόμη και ένας φαινομενικά δευτερεύων όρος μπορεί να επηρεάσει αποφασιστικά την αγορά. Μία υπερβολικά σύντομη προθεσμία παράδοσης, μία δυσανάλογη απαίτηση προηγούμενης εμπειρίας ή μία εξαιρετικά εξειδικευμένη τεχνική προδιαγραφή μπορεί να μειώσει σημαντικά τον πραγματικό αριθμό των δυνητικών προσφερόντων.
Ο ανταγωνισμός επομένως σχεδιάζεται. Δεν προκύπτει αυτόματα από τη δημοσίευση μιας διακήρυξης.
1.19. Από την προσφορά στη σύμβαση – Η κρίσιμη συνέχεια
Ένα σημείο που χρειάζεται ιδιαίτερη προσοχή είναι η συνέχεια μεταξύ της προσφοράς που αξιολογήθηκε και της σύμβασης που τελικά εκτελείται.
Η αναθέτουσα αρχή μπορεί να έχει οργανώσει άριστη διαδικασία αξιολόγησης και παρ’ όλα αυτά να χάσει σημαντικό μέρος της αξίας της αν οι δεσμεύσεις του αναδόχου δεν μεταφερθούν με σαφήνεια στη σύμβαση.
Αν ο ανάδοχος βαθμολογήθηκε επειδή προσέφερε καλύτερη ενεργειακή απόδοση, η απόδοση αυτή πρέπει να αποτελεί ελέγξιμη συμβατική δέσμευση.
Η συνέχιση από την προσφορά στη σύμβαση πρέπει να εξετάζεται και υπό το πρίσμα του άρθρου 132 του ν. 4412/2016: οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις δεν αποτελούν ελεύθερη επαναδιαπραγμάτευση του αποτελέσματος του διαγωνισμού. Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να γνωρίζει από την αρχή ποιες μεταβολές επιτρέπεται να προβλέπει και υπό ποιες νόμιμες προϋποθέσεις.
Αν βαθμολογήθηκε για μικρότερο χρόνο αποκατάστασης βλάβης, ο χρόνος αυτός πρέπει να παρακολουθείται.
Αν βαθμολογήθηκε για συγκεκριμένη μεθοδολογία, κρίσιμο προσωπικό ή επίπεδο τεχνικής υποστήριξης, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να γνωρίζει πώς θα διαπιστώνει ότι η δέσμευση τηρείται.
Διαφορετικά, υπάρχει κίνδυνος να ανατεθεί η σύμβαση με βάση μία ποιοτικά ανώτερη προσφορά και να εκτελεστεί στην πράξη μία πολύ διαφορετική και υποδεέστερη εκδοχή της.
Η σύνδεση αυτή μπορεί να αποδοθεί χωρίς περίπλοκα σχήματα: το στοιχείο που αξιολογείται πρέπει να μετατρέπεται σε συγκεκριμένη προσφερόμενη δέσμευση, η δέσμευση να ενσωματώνεται στη σύμβαση, η εκτέλεσή της να μπορεί να μετρηθεί και να ελεγχθεί και η μη τήρησή της να επιφέρει τις συνέπειες που έχουν νόμιμα και σαφώς προβλεφθεί.
1.20. Η εκτελεσιμότητα της σύμβασης πρέπει να ελέγχεται πριν από την ανάθεση
Η εκτελεσιμότητα πρέπει να ελέγχεται πριν από τη δημοσίευση και πριν από τη συμβασιοποίηση, όχι να ανακαλύπτεται εκ των υστέρων. Ο έλεγχος αφορά τη συμβατότητα αντικειμένου, μελετών, χρόνου, χρηματοδότησης, χώρων, διοικητικών εγκρίσεων και διαθέσιμων μηχανισμών επίβλεψης. Δεν μετατρέπει την αναθέτουσα αρχή σε διοικητή της κατασκευαστικής επιχείρησης.
Ποιος θα παρακολουθεί τη σύμβαση; Υπάρχει επαρκές και κατάλληλο προσωπικό; Πώς θα πιστοποιείται η πρόοδος; Πώς θα ελέγχεται η ποιότητα; Πώς θα πραγματοποιούνται οι παραλαβές; Ποια στοιχεία θα αποδεικνύουν ότι μια συμβατική υποχρέωση εκπληρώθηκε; Πώς θα αντιμετωπίζονται αποκλίσεις, καθυστερήσεις και μη συμμορφώσεις;
Τα ερωτήματα αυτά δεν πρέπει να απαντώνται αφού υπογραφεί η σύμβαση.
Αν η διοίκηση δεν μπορεί να εξηγήσει πώς θα ελέγξει μια απαίτηση, πρέπει να εξετάσει αν η απαίτηση έχει διατυπωθεί σωστά.
Σε μια σύμβαση καθαρισμού, για παράδειγμα, η απαίτηση «άριστης καθαριότητας» είναι δύσκολο να ελεγχθεί αντικειμενικά αν δεν συνοδεύεται από συγκεκριμένες εργασίες, συχνότητες, επίπεδα υπηρεσίας και διαδικασία ελέγχου. Σε μια σύμβαση συντήρησης, η απαίτηση «άμεσης αποκατάστασης» είναι ασαφής αν δεν προσδιορίζονται χρόνοι απόκρισης και αποκατάστασης ανά κατηγορία βλάβης.
1.21. Βασικοί Δείκτες Απόδοσης και μέτρηση αποτελέσματος
Σε συμβάσεις όπου η απόδοση μπορεί να μετρηθεί, είναι χρήσιμη η εφαρμογή Βασικών Δεικτών Απόδοσης, γνωστών διεθνώς ως Βασικοί Δείκτες Απόδοσης (Key Performance Indicators – KPI).
Οι δείκτες αυτοί μπορούν να αφορούν, ανάλογα με το αντικείμενο, χρόνους απόκρισης, διαθεσιμότητα συστημάτων, ποσοστά βλαβών, χρόνους αποκατάστασης, ενεργειακή κατανάλωση, ποιότητα παραδοτέων ή άλλες μετρήσιμες επιδόσεις.
Το σημαντικό είναι να μην δημιουργείται ένα πολύπλοκο σύστημα δεικτών χωρίς πραγματική δυνατότητα παρακολούθησης.
Ένας καλός δείκτης πρέπει να είναι σαφής, μετρήσιμος, σχετικός με το αντικείμενο και ελέγξιμος με δεδομένα που μπορούν πράγματι να συλλεχθούν.
Για παράδειγμα, σε μία σύμβαση τεχνικής υποστήριξης πληροφοριακού συστήματος, η γενική υποχρέωση «συνεχούς και απρόσκοπτης λειτουργίας» αποκτά πραγματικό διοικητικό περιεχόμενο αν μετατραπεί σε συγκεκριμένο ποσοστό διαθεσιμότητας, σε κατηγορίες σοβαρότητας βλάβης και σε αντίστοιχους χρόνους απόκρισης και αποκατάστασης.
Η μέτρηση δεν αποτελεί αυτοσκοπό. Χρησιμεύει για να γνωρίζει η αναθέτουσα αρχή αν λαμβάνει αυτό για το οποίο πληρώνει.
1.22. Η ισχυρή αναθέτουσα αρχή: οργάνωση, στελέχωση και έγκαιρη λήψη αποφάσεων
Η ποιότητα των τευχών δημοπράτησης εξαρτάται από την ποιότητα της αναθέτουσας αρχής που τα προετοιμάζει και, στη συνέχεια, καλείται να τα εφαρμόσει. Δεν αρκούν τυπικές οργανικές μονάδες ή η διαδοχική υπογραφή τεχνικών, οικονομικών και νομικών εγγράφων. Απαιτείται πραγματική επιστημονική επάρκεια, διοικητική συνέχεια, γνώση του αντικειμένου και σαφής κατανομή αρμοδιοτήτων.
Για σημαντικές συμβάσεις χρειάζεται συγκροτημένη διεπιστημονική ομάδα με τεχνικά, οικονομικά, νομικά και διοικητικά στελέχη, καθώς και συμμετοχή της υπηρεσίας που θα λειτουργήσει ή θα χρησιμοποιήσει το παραδοτέο. Η ομάδα αυτή δεν περιορίζεται σε έλεγχο τυπικής πληρότητας. Εξετάζει από κοινού τη μελετητική ωριμότητα, το κόστος, τις χρηματοδοτικές δεσμεύσεις, τους συμβατικούς κινδύνους και τη δυνατότητα πραγματικής επίβλεψης.
Η επάρκεια πρέπει να συνεχίζεται και μετά την ανάθεση. Η υπηρεσία χρειάζεται υπεύθυνα πρόσωπα για την παρακολούθηση του χρονοδιαγράμματος, τη διαπίστωση τεχνικών αποκλίσεων, τη συγκέντρωση στοιχείων, τον έλεγχο πιστοποιήσεων και την έγκαιρη εισήγηση προς τα αρμόδια αποφαινόμενα όργανα. Η αδράνεια στη λήψη απόφασης μπορεί να μετατρέψει μια αντιμετωπίσιμη δυσχέρεια σε παρατεταμένη διακοπή εργασιών και σε δαπανηρή διαφορά.
Η έγκαιρη απόφαση δεν σημαίνει βεβιασμένη αποδοχή αιτημάτων. Σημαίνει καταγραφή των πραγματικών περιστατικών, τεχνική και νομική αξιολόγηση, αιτιολογημένη κρίση και τήρηση των νόμιμων προθεσμιών. Με τον τρόπο αυτό προστατεύονται τα δικαιώματα του Δημοσίου και του αναδόχου, ενώ περιορίζονται τόσο οι αβάσιμες διεκδικήσεις όσο και οι βάσιμες αξιώσεις που θα μπορούσαν να είχαν αποτραπεί με ορθή διοίκηση.
Σε έργα με εθνική, ενωσιακή ή άλλη θεσμική χρηματοδότηση, η τεκμηρίωση αποκτά πρόσθετη σημασία. Η αναθέτουσα αρχή οφείλει να μπορεί να αποδείξει την επιλεξιμότητα των δαπανών, τη νομιμότητα των μεταβολών, την πραγματική εκτέλεση και την αιτιολόγηση των πληρωμών, σύμφωνα με τους όρους κάθε χρηματοδοτικού προγράμματος. Δεν προστατεύει τους χρηματοδοτικούς πόρους όποιος απορρίπτει μηχανικά κάθε αίτημα, αλλά όποιος διακρίνει εγκαίρως το νόμιμο από το αβάσιμο και διαθέτει τα στοιχεία για να υποστηρίξει την απόφασή του.
Όταν υπάρχει ανεπαρκής τεχνική επάρκεια, πρέπει να εξετάζονται εγκαίρως οι νόμιμες δυνατότητες υποστήριξης, συμπεριλαμβανομένων των ρυθμίσεων του άρθρου 44 του ν. 4412/2016, κατά το εφαρμοστέο πεδίο τους. Η εξωτερική συνδρομή, όμως, δεν αίρει την ευθύνη των αρμόδιων οργάνων ούτε υποκαθιστά την ανάγκη εσωτερικής ικανότητας αξιολόγησης.
Αυτή η οργανωτική απαίτηση πρέπει να αποτυπώνεται και στα τεύχη. Χρειάζονται σαφείς διαδικασίες επικοινωνίας, υποβολής στοιχείων, ελέγχων, εγκρίσεων και τεκμηρίωσης συμβατικών γεγονότων, χωρίς να αλλοιώνονται οι υποχρεωτικοί κανόνες του νόμου. Η ισχυρή αναθέτουσα αρχή και τα αξιόπιστα τεύχη αποτελούν δύο όψεις της ίδιας θεσμικής ικανότητας.
1.23. Ο τελικός έλεγχος ετοιμότητας πριν από τη δημοσίευση
Πριν από την οριστική δημοσίευση μιας σημαντικής διακήρυξης είναι χρήσιμο να προηγείται οργανωμένος έλεγχος ετοιμότητας.
Ο έλεγχος αυτός δεν πρέπει να περιορίζεται στην τυπική νομιμότητα.
Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να επιβεβαιώνει ότι η δημόσια ανάγκη έχει προσδιοριστεί, το αντικείμενο είναι ώριμο, οι αναγκαίες μελέτες και εγκρίσεις βρίσκονται στο απαιτούμενο επίπεδο, ο προϋπολογισμός ανταποκρίνεται στην αγορά, το χρονοδιάγραμμα είναι εφικτό και οι τεχνικές προδιαγραφές περιγράφουν με σαφήνεια το ζητούμενο αποτέλεσμα.
Παράλληλα πρέπει να εξετάζει αν οι όροι συμμετοχής είναι αναλογικοί, αν τα κριτήρια ανάθεσης είναι πράγματι εφαρμόσιμα και επαληθεύσιμα, αν οι βασικοί κίνδυνοι έχουν αναγνωριστεί και κατανεμηθεί, αν οι όροι πληρωμής συνδέονται με πραγματικά στάδια εκτέλεσης και αν η ίδια η υπηρεσία διαθέτει τους ανθρώπους και τους μηχανισμούς που απαιτούνται για να διοικήσει τη σύμβαση μετά την υπογραφή.
Τέλος, απαιτείται έλεγχος της εσωτερικής συνοχής των τευχών.
Ένας χρήσιμος τρόπος είναι η δεύτερη ανάγνωση από πρόσωπο ή ομάδα που δεν συμμετείχε άμεσα στη σύνταξη. Ο συντάκτης γνωρίζει τι ήθελε να γράψει και μπορεί ασυναίσθητα να διαβάζει το κείμενο σύμφωνα με την πρόθεσή του. Ο ανεξάρτητος αναγνώστης βλέπει ευκολότερα τι πραγματικά γράφτηκε.
Σε σημαντικές συμβάσεις, λίγες ημέρες ουσιαστικού ελέγχου πριν από τη δημοσίευση μπορούν να αποτρέψουν μήνες προβλημάτων κατά την εκτέλεση.
1.24. Τα συχνότερα λάθη σχεδιασμού
Από την πρακτική των δημοσίων συμβάσεων μπορούν να εντοπιστούν ορισμένα επαναλαμβανόμενα λάθη.
Ιδιαίτερα σοβαρή είναι η πρόωρη δημοπράτηση μη ώριμου αντικειμένου. Ακολουθούν η μη ρεαλιστική εκτίμηση του προϋπολογισμού, η μηχανική αντιγραφή τεχνικών προδιαγραφών από παλαιότερο διαγωνισμό, η υπερβολική χρήση όρων επί ποινή αποκλεισμού, η θέσπιση δυσανάλογων κριτηρίων επιλογής και η βαθμολόγηση γενικών εννοιών χωρίς σαφή μεθοδολογία.
Εξίσου προβληματική είναι η ανεπαρκής σύνδεση της προσφοράς με τη μελλοντική συμβατική υποχρέωση, η μεταφορά στον ανάδοχο κινδύνων που δεν μπορεί να ελέγξει ή να κοστολογήσει, η δημιουργία μη ρεαλιστικού χρονοδιαγράμματος και η αντιμετώπιση της ανάθεσης και της εκτέλεσης ως δύο διαφορετικών κόσμων.
Τα λάθη αυτά έχουν ένα κοινό χαρακτηριστικό: εμφανίζονται συχνά ως προβλήματα της εκτέλεσης, ενώ η πραγματική αιτία τους βρίσκεται στον σχεδιασμό.
1.25. Από τη νομιμότητα στη διοίκηση αποτελέσματος και στη θεσμική ακεραιότητα
Η τήρηση της νομιμότητας, της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και της αναλογικότητας αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση κάθε δημόσιας σύμβασης. Δεν εξαντλεί, όμως, την ευθύνη της αναθέτουσας αρχής. Η δημόσια δαπάνη πρέπει να παράγει επαληθεύσιμο αποτέλεσμα, με διαδικασίες που αποτρέπουν τόσο την κακοδιαχείριση όσο και τη διαφθορά.
Η διεθνής εμπειρία προσφέρει χρήσιμες κατευθύνσεις. Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) προβάλλει την επαγγελματική επάρκεια των στελεχών, τη διαχείριση κινδύνων, την ακεραιότητα και τη λογοδοσία σε ολόκληρο τον κύκλο των δημόσιων συμβάσεων. Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς, ιδίως το άρθρο 9, συνδέει τις δημόσιες προμήθειες με διαφανείς και ανταγωνιστικές διαδικασίες και αντικειμενικά κριτήρια. Οι πρακτικές των διεθνών χρηματοδοτικών οργανισμών αναδεικνύουν τη σημασία της προετοιμασίας, της τεκμηρίωσης και της παρακολούθησης της εκτέλεσης.
Οι αρχές αυτές αποκτούν πρακτική αξία όταν ενσωματώνονται στα τεύχη. Μη φωτογραφικές τεχνικές προδιαγραφές, αναλογικοί όροι συμμετοχής, σαφή κριτήρια ανάθεσης, ισότιμη πληροφόρηση, διαφανής διαχείριση διευκρινίσεων, έλεγχος συγκρούσεων συμφερόντων και προκαθορισμένοι μηχανισμοί παρακολούθησης μειώνουν τα περιθώρια αθέμιτης επιρροής και αυθαίρετης ερμηνείας.
Η διαφθορά δεν εκδηλώνεται μόνο κατά την κατακύρωση. Μπορεί να ευνοηθεί ήδη από αδικαιολόγητα περιοριστικούς όρους, τεχνητή διαμόρφωση προϋπολογισμών, ασαφή κριτήρια ή συμβατικές διατάξεις που αφήνουν ανεξέλεγκτα περιθώρια μεταγενέστερων αλλαγών. Γι’ αυτό η ακεραιότητα πρέπει να αντιμετωπίζεται ως χαρακτηριστικό του σχεδιασμού και της διοίκησης της σύμβασης, όχι μόνο ως εκ των υστέρων έλεγχος παραβάσεων.
Ταυτόχρονα, η πρόληψη δεν πρέπει να εκτρέπεται σε διοικητική παράλυση. Η τεκμηριωμένη, έγκαιρη απόφαση, η καταγραφή της αιτιολογίας και η δυνατότητα ελέγχου προστατεύουν καλύτερα το δημόσιο συμφέρον από τη γενικευμένη αναβολή αποφάσεων υπό τον φόβο ευθύνης.
Η διοίκηση αποτελέσματος συνδέει τελικά τη νομιμότητα με την πραγματική δημόσια αξία: με την αξιόπιστη υποδομή, την ισότιμη πρόσβαση των επιχειρήσεων, την παραγωγική αναβάθμιση της αγοράς και την εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς.
1.26. Η βέλτιστη αξιοποίηση της δημόσιας δαπάνης
Στη διεθνή πρακτική χρησιμοποιείται η έννοια βέλτιστη αξιοποίηση της δημόσιας δαπάνης (value for money). Η έννοια δεν είναι αυτοτελές κριτήριο ανάθεσης έξω από το άρθρο 86· αποτελεί ευρύτερη αρχή αξιολόγησης της σχέσης δημόσιου κόστους και πραγματικού αποτελέσματος.
Η έννοια αυτή δεν σημαίνει ότι το Δημόσιο πρέπει να αγοράζει ακριβά. Ούτε σημαίνει ότι πρέπει να αποφεύγει τη χαμηλότερη τιμή.
Σημαίνει ότι η δημόσια δαπάνη πρέπει να αξιολογείται σε σχέση με το αποτέλεσμα που παράγει.
Μία λύση μπορεί να έχει μεγαλύτερο αρχικό κόστος αλλά μικρότερο λειτουργικό κόστος, μεγαλύτερη διάρκεια ζωής, χαμηλότερες απαιτήσεις συντήρησης και υψηλότερη αξιοπιστία. Σε άλλη περίπτωση, ένα τυποποιημένο προϊόν χαμηλότερης τιμής μπορεί να καλύπτει πλήρως την ανάγκη και οποιαδήποτε πρόσθετη δαπάνη να μην δικαιολογείται.
Δεν υπάρχει γενικός κανόνας ότι η ποιοτικότερη λύση είναι πάντοτε η ακριβότερη ή ότι η χαμηλότερη τιμή είναι κατ’ ανάγκη προβληματική.
Η ορθή επιλογή εξαρτάται από το αντικείμενο, τη διάρκεια χρήσης, τις απαιτήσεις λειτουργίας και τους στόχους της σύμβασης.
Το ζητούμενο επομένως δεν είναι απλώς «ακριβότερο ή φθηνότερο». Είναι ποιο αποτέλεσμα λαμβάνει το Δημόσιο για τη συνολική δαπάνη που πραγματοποιεί.
1.27. Ο επιτυχημένος διαγωνισμός ως ακολουθία τεκμηριωμένων αποφάσεων
Ο ολοκληρωμένος σχεδιασμός δεν είναι άθροισμα ανεξάρτητων διοικητικών ενεργειών. Κάθε επιλογή δημιουργεί προϋποθέσεις για την επόμενη: η δημόσια ανάγκη καθορίζει το αντικείμενο, η ωριμότητα και η γνώση της αγοράς στηρίζουν τον προϋπολογισμό και τη συμβατική στρατηγική, ενώ οι τεχνικές απαιτήσεις, τα κριτήρια και οι όροι εκτέλεσης προσδιορίζουν το πραγματικό περιεχόμενο της μελλοντικής σύμβασης.
Η αλληλουχία αυτή έχει μία πρακτική συνέπεια: οι κρίσιμες αποφάσεις πρέπει να τεκμηριώνονται στον κατάλληλο χρόνο και να αποτυπώνονται χωρίς αντιφάσεις στα τεύχη. Η μεταγενέστερη προσπάθεια θεραπείας ουσιωδών ελλείψεων είναι συνήθως δυσκολότερη, ακριβότερη και νομικά περιορισμένη.
Ο δημόσιος διαγωνισμός αποτελεί έτσι το οργανωμένο πέρασμα από μια τεκμηριωμένη δημόσια ανάγκη σε μια ελέγξιμη συμβατική υποχρέωση και, τελικά, σε συγκεκριμένο κοινωνικό αποτέλεσμα.
1.28. Δέκα ερωτήσεις πριν από τη δημοσίευση της διακήρυξης
Λίγο πριν από τη δημοσίευση, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να υποβάλει τον σχεδιασμό της σε έναν τελευταίο πρακτικό έλεγχο. Οι ακόλουθες δέκα ερωτήσεις δεν αντικαθιστούν τον νομικό, τεχνικό ή διοικητικό έλεγχο. Λειτουργούν ως συνοπτικός έλεγχος της συνοχής ολόκληρης της προετοιμασίας.
- Έχουμε προσδιορίσει το πραγματικό πρόβλημα που θέλουμε να λύσουμε ή απλώς έχουμε περιγράψει τη λύση που συνηθίζαμε να αγοράζουμε;
Αν δεν είναι απολύτως σαφής η ανάγκη, υπάρχει κίνδυνος να δημοπρατηθεί τεχνικά σωστό αντικείμενο που δεν αποτελεί την καλύτερη απάντηση στο πραγματικό πρόβλημα.
- Είναι το αντικείμενο πραγματικά ώριμο για δημοπράτηση;
Πρέπει να έχουν αντιμετωπιστεί, στον βαθμό που είναι δυνατό, οι μελέτες, οι εγκρίσεις, οι χώροι, τα δίκτυα, οι αδειοδοτήσεις, τα τεχνικά δεδομένα και οι λοιπές κρίσιμες προϋποθέσεις. Η χρηματοδοτική ετοιμότητα δεν ταυτίζεται με την τεχνική ωριμότητα.
- Γνωρίζουμε επαρκώς την αγορά στην οποία απευθυνόμαστε;
Πρέπει να γνωρίζουμε αν υπάρχουν αρκετοί οικονομικοί φορείς, ποιες τεχνολογίες είναι διαθέσιμες, ποιοι χρόνοι παράδοσης είναι ρεαλιστικοί και ποιο είναι το πραγματικό επίπεδο τιμών.
- Μπορεί ένας σοβαρός οικονομικός φορέας να καταλάβει ακριβώς τι ζητούμε και να το κοστολογήσει;
Αν δύο επιμελείς υποψήφιοι μπορούν εύλογα να ερμηνεύσουν με διαφορετικό τρόπο το ίδιο ουσιώδες σημείο των τευχών, υπάρχει πρόβλημα σαφήνειας που πρέπει να αντιμετωπιστεί πριν από τη δημοσίευση.
- Είναι οι απαιτήσεις συμμετοχής πραγματικά αναγκαίες και αναλογικές;
Για κάθε σημαντικό κριτήριο πρέπει να μπορούμε να εξηγήσουμε γιατί απαιτείται για την ασφαλή εκτέλεση της συγκεκριμένης σύμβασης και όχι απλώς επειδή χρησιμοποιήθηκε σε προηγούμενο διαγωνισμό.
- Αξιολογούμε πράγματι αυτά που έχουν αξία για το Δημόσιο;
Αν χρησιμοποιείται ποιοτική βαθμολόγηση, κάθε βαθμολογούμενο στοιχείο πρέπει να διαφοροποιεί ουσιαστικά τις προσφορές και να προσθέτει πραγματική αξία στο τελικό αποτέλεσμα.
- Έχουμε κατανείμει τους βασικούς κινδύνους στον φορέα που μπορεί πραγματικά να τους διαχειριστεί;
Η συμβατική μεταφορά ενός κινδύνου δεν τον εξαφανίζει. Πρέπει να εξετάζεται ποιος μπορεί να τον προβλέψει, να τον ελέγξει, να τον περιορίσει και να τον κοστολογήσει αποτελεσματικότερα.
- Είναι ο προϋπολογισμός και το χρονοδιάγραμμα ρεαλιστικά;
Και τα δύο πρέπει να προκύπτουν από το πραγματικό αντικείμενο και τις συνθήκες της αγοράς και όχι μόνο από διαθέσιμες πιστώσεις, χρηματοδοτικές προθεσμίες ή επιθυμητές ημερομηνίες ολοκλήρωσης.
- Μπορούμε μετά την υπογραφή να μετρήσουμε και να ελέγξουμε αυτά που ζητήσαμε και αυτά που βαθμολογήσαμε;
Κάθε κρίσιμη απαίτηση και κάθε ουσιώδης βαθμολογούμενη δέσμευση πρέπει να μπορεί να μετατραπεί σε ελέγξιμη συμβατική υποχρέωση. Διαφορετικά, η αξιολόγηση αποσυνδέεται από την εκτέλεση.
- Αν ο ανάδοχος εκτελέσει ακριβώς όσα γράψαμε, θα πάρουμε πράγματι αυτό που χρειαζόμαστε;
Αυτή είναι η τελική και σημαντικότερη ερώτηση. Υποχρεώνει την αναθέτουσα αρχή να δει όλα τα τεύχη όχι ως διοικητικά έγγραφα, αλλά ως τον σχεδιασμό ενός μελλοντικού πραγματικού αποτελέσματος.
Αν σε μία από αυτές τις δέκα ερωτήσεις η απάντηση είναι αβέβαιη, η αβεβαιότητα αυτή αξίζει να εξεταστεί πριν από τη δημοσίευση. Μετά τη δημοσίευση, τα περιθώρια διόρθωσης στενεύουν. Μετά την υπογραφή της σύμβασης, στενεύουν ακόμη περισσότερο.
1.29. Συμπέρασμα
Η ποιότητα ενός δημόσιου διαγωνισμού δεν κρίνεται μόνο από το αν τηρήθηκαν οι διαδικαστικές προθεσμίες ή αν αναδείχθηκε ανάδοχος χωρίς προσφυγές. Κρίνεται πρωτίστως από το αν η αναθέτουσα αρχή προσδιόρισε σωστά την ανάγκη, επέλεξε κατάλληλη συμβατική στρατηγική και διαμόρφωσε τεύχη δημοπράτησης σαφή, πλήρη, συνεκτικά και πραγματικά εκτελέσιμα.
Τα αξιόπιστα τεύχη δεν υπηρετούν μόνο τη διαφάνεια. Εξασφαλίζουν κοινή βάση πληροφόρησης και ισότιμο ανταγωνισμό, περιορίζουν την αβεβαιότητα της κοστολόγησης, επιτρέπουν τεκμηριωμένες αποφάσεις και προσφέρουν στην αναθέτουσα αρχή αποτελεσματικά εργαλεία ελέγχου. Προστατεύουν τους δημόσιους και χρηματοδοτικούς πόρους, αποτρέπουν αδικαιολόγητες αποκλίσεις και μειώνουν τις συνθήκες από τις οποίες γεννώνται καθυστερήσεις, αντιδικίες και αβάσιμες αξιώσεις.
Για να λειτουργήσουν, απαιτείται αναθέτουσα αρχή με επαρκή στελέχωση, επιστημονικό κύρος, διοικητική συνέχεια και ικανότητα έγκαιρης, αιτιολογημένης απόφασης. Τα καλά τεύχη χωρίς ικανή διοίκηση μένουν ανεφάρμοστα· η ικανή διοίκηση χωρίς καλά τεύχη καλείται να αντιμετωπίσει αβεβαιότητες που δεν έπρεπε να είχαν δημιουργηθεί.
Η ισονομία και ο υγιής ανταγωνισμός δεν είναι εμπόδια στην ανάπτυξη. Αποτελούν προϋποθέσεις της: επιτρέπουν στις αξιόπιστες επιχειρήσεις να επενδύουν σε τεχνογνωσία και ποιότητα, ενισχύουν την εμπιστοσύνη στην αγορά και συμβάλλουν στην παραγωγή ανθεκτικών υποδομών και καλύτερων δημόσιων υπηρεσιών.
Η τελική δοκιμασία είναι απλή: αν εκτελεστούν ακριβώς οι υποχρεώσεις που αποτυπώθηκαν νόμιμα στα τεύχη και στη σύμβαση, θα λάβει η κοινωνία το αποτέλεσμα που χρειάζεται; Όταν η απάντηση είναι τεκμηριωμένα θετική, η δημοπράτηση έχει επιτελέσει τον ουσιαστικό της σκοπό. Έχει υπηρετήσει ταυτόχρονα τη νομιμότητα, την αποτελεσματικότητα, την προστασία του δημόσιου συμφέροντος και την πρόοδο της χώρας.
